政府信息公开行政诉讼有关问题研究

《条例》只是明确涉及商业秘密或个人隐私不予公开问题,而非指所有涉及第三方利益的信息均

不公开。“第三方利益”与“涉及第三方商业秘密或个人隐私权”有交叉,但不是完全等同的概念。

（四）其他不予公开的例外情形

1．政府信息归入档案之后公开与否的司法判断。审判实践中,一些行政机关以国家档案法的相关规定作为不予公开信息的依据。作为政府信息载体的有关文件,一定时期后可能以档案形式被归入档案部门,受《档案法》调整。我国现行的档案立法强调对档案的管理和保护,对档案的公开和利用限制过多,规定严格。根据该法规定,只要行政机关的信息材料形成档案,原则上30年内不得公开。由于《档案法》系国家法律,效力层级高于行政法规,而《档案法》对于涉及历史遗留等敏感信息的保存和开放的规定仍具有一定的适用价值,行政诉讼中以信息文件已归档为由拒绝公开的案例不在少数。

《档案法》与现行信息公开规定属于不同管理领域。归档文件只是信息的文字载体,而可予公开的信息内容即便在归档之后仍有公开的必要和价值。妥善处理政府信息公开与《档案法》关系的基本做法是：已移交档案馆且属于《档案法》及其实施办法规定的未开放档案的,可不予公开。但仍由被告所属的档案机构、档案工作人员管理或在受理公开申请后才移交档案馆的,不得适用《档案法》的规定而不予公开。②政府信息不因转交档案馆保存而改变性质。当然,如何在确保《档案法》效力的前提下,避免行政机关以信息归档为由拒绝公开,更需要立法予以明确,以获得更为有力的支撑。

2.历史信息的公开与否的司法判断。《条例》实施之前的历史政策、文件等材料,在此权称为“历史信息”。司法实践中对此类信息的公开与否,是值得研究的实务问题。在信息公开的溯及力方面,目前较普遍的认识是,《条例》实行前产生的信息也是政府信息,公开政府信息并非仅是指《条例》实施后才产生的信息。目前困扰行政机关的问题是历史信息中往往有些内容反映出不规范或有瑕疵的政府信息。如早期的土地出让合同,规划、房地部门较早时期的审批行为等等。依笔者理解,政府信息公开制度强调依法公开政府信息,而非审查历史信息的合法性。有些信息虽不规范,但依然属政府信息,一般应遵循“以公开为原则,不公开为例外”的原则。只要符合信息公开条件的,原则上应予公开,且应按当事人要求的形式提供。如行政机关未予公开,应提供充分证据与合理裁量的依据。

三、政府信息公开案件如何裁判

《行政诉讼法》及其司法解释规定了六种判决方式：维持判决；撤销判决；履行判决和变更判决；驳回诉讼请求判决和确认判决。信息公开案件审理中常用的是履行判决、驳回诉讼请求和确认判决。

（一）原告要求撤销行政机关告知决定案件中判决方式的选择

1.行政机关予以公开和不予公开政府信息的行政行为正确,一般情况下可判决维持和确认合法,或者根据“行诉解释”的相关规定判决驳回诉讼请求。

2.行政机关不予公开政府信息的决定违法,法院审理后可以确认涉案政府信息应予公开的,可在撤销具体行政行为的同时,责令被告行政机关限期公开政府信息,所附期限不应超过《条例》规定的答复期限；如原告已获得其申请公开的政府信息,则确认违法。

3.行政机关予以公开的决定违法,涉案政府信息不应予以公开,可直接判决确认违法。

4.行政机关予以公开的内容错误,可在撤销具体行政行为的同时,责令被告限期重新作出决定。

（二）原告要求判决行政机关履行信息公开法定职责案件的判决方式

关于行政机关信息公开诉讼的两种类型及相应的两种判决方式：

1.要求行政机关履行答复职责的判决。若行政机关未在法定期限内履行答复职责的,按《行政诉讼法》第54条第（3）项判决限期答复；若在判决前,行政机关履行了答复职责的,则判决确认违法。

2.要求行政机关履行公开职责的判决。行政机关尚未答复的,按照要求履行答复职责案件的方式进行审理和判决；行政机关已答复的,按照要求撤销行政机关告知决定的案件的方式进行审理和判决。实际上撤销判决和履行判决在执行方面存在较大区别,侧重点亦完全不同。除行政不作为案件外,在有明确行政决定的情形下作撤销判决,体现了司法审查对行政权力的有限介入,可由行政机关重新作出具体行政行为,确定信息的公开与否。而直接判令行政机关履行公开政府信息的职责,实践操作中难以度量分寸,尤其是涉及一些专业性问题,相比撤销判决具有较大风险,需审慎酌处。可考虑对原告作适当释明,使之诉讼请求围绕信息公开决定,即以行政决定为诉讼标的,从而避免在原告诉讼理由难以成立而行政决定又违法时,最后给出的判决结果是撤销具体行政行为的情形。

（三）针对几类特殊情形的判决方式

1.行政机关以“信息不存在”为由作出不予公开政府信息行为正确的,以判决驳回诉讼请求为妥,因为行政机关虽经检索搜寻后认定信息不存在,但亦不排除信息实际存在的可能,驳回判决可留有余地。此外,政府信息原来应当存在,但由于保管不善被遗失、毁坏,或者已经按规定销毁的,《条例》中明确了这种情形下的答复形式,被告答复“信息不存在”的,可判决驳回诉讼请求。

2.对能够确定该政府信息公开机关,行政机关没有正确告知的情形。《条例》第21条第3项规定,对不属于本行政机关公开但能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。笔者认为,如果行政机关未告知或未正确告知的,法院应区分不同情况给出判决结果。首先,要通过庭审查明被告在原告申请时已经知道或者已经能够确定公开义务主体,有时相对困难,除非被告自己在庭审中承认。其次,如果被告因在庭审中自认能够确定该政府信息的公开机关而被判决败诉,则会反向导致被告在今后的庭审中或者在答复时一概不承认能够确定相关公开义务主体的事实前提,以确保自己立于不败之地。因为法院判决的导向应有利于行政机关更好地履行公开义务和便民义务,如果一个判决反而导致被告规避便民义务的履行,则该判决结果显有不妥。对此,在一些案件中,可以作为行政瑕疵加以指出,要求引以为戒,而未必均判决撤销答复或确认违法。

3.行政机关以其非信息公开义务机关为由,对信息公开申请不予答复的情形。《条例》和一些地方规定对有关答复形式与内容提出了具体要求：不论是否属于信息公开义务机关,对信息公开的申请均应及时予书面答复。不予答复、违反《条例》规定的,判决上一般采取确认违法方式,而不应将原告申请的实体理由的成立与否与被告有无法定职责简单等同,而采取驳回原告诉讼请求的判决方式。

四、实践中如何防范和应对诉权滥用

实践中有少数起诉人出于各种非理性动机，如一人提起数十、数百起信息公开诉讼,多人就同一信息反复、多次分别提起诉讼,或是干扰法庭秩序等等。对于此类权利滥用的情形,现行法律未规定具体制裁措施,实践中尚未建立防范机制。需要在现行法律规定框架中,采取合理应对方法：

1．严格起诉审查。对主观上诉权滥用意图较明显,客观上又有不当言行和对立情绪,且缺乏合理诉讼理由,又不理会法院的释明和建议,对诉讼请求不加明确解释和说明等,立案时需慎重审查和对待。应根据《行政诉讼法》和相关司法解释对不符合受理条件的,依法裁定不予受理或驳回起诉。

2．加重举证负担。一是对法律和司法解释有明文规定的,要善于充分运用。如对当事人申请的事实、内容和理由进行仔细审查,必要时要求其对申请内容作明确解释和举证；此外,对于被告答复信息不存在或不掌握的案件,如果发现有诉权滥用之嫌,可要求当事人对其相反主张提供相应证据。二是法律和司法解释没有规定的,要合理加重被怀疑对象的举证责任。这实际上也是提高滥用诉权者的诉讼门槛,即使因法律缺失而使法官不能明确表述和加以制裁,起码也增加了非理性诉讼的风险。

3．掌控程序节奏。一是庭前组织当事人充分开示证据,防止证据突袭,使法庭被动。二是严格举证期限,对过期举证（无合理解释）一般不予采纳。虽然行政诉讼证据规则对原告举证期限的规定较被告宽泛,如果有充分理由怀疑当事人有滥用诉权的可能,就可以对举证期限严格加以限制。

4．强化职权取证。在引入当事人主义的现行诉讼模式下,不能过于弱化法官职权。在当事人滥用诉权情况下,法官应当有意识地主动行使职权调查,以发现真实和避免错误。对依职权调取证据作从宽解释,允许法官强化职权调查,查明案件事实和背景情况,可根据需要在原告诉请、当事人争议焦点和合法性审查要件之外进行必要的调查,争取主动,有效预防和阻止滥用诉权的情况发生。

5．重视化解争议。当事人往往就其他有关问题亦提起行政或民事诉讼,构成双重或多重诉求,主要涉及房屋拆迁、规划、劳动保障和环保等。应注意了解当事人所追逐的真实利益,加强法律释明工作,可能情况下尽力解决其实际困难,消除情绪对立,从而促使当事人理性地主张合法的权益。