行政复议案前和解制度的设计

　　和解更加注重双方的沟通和理解。和解主要是当事人之间就纠纷自愿让步，达成合意解决纠纷的活动。行政复议案前和解化解行政争议的过程本质上是申请人与被申请人合意解决行政争议的过程，调解是案前和解工作的重要方法和手段。正如一些国外的法官在类似的和解程序开始之前会表明：“这一程序不同于审判，因为我们并不是在对你们进行判决。我不会作出对你们有拘束力的决定。我在这里是作为一个中立的第三方，我将帮助你们找出争议的问题，找出解决问题的方案，帮助你们有效地相互沟通、谈判并解决纠纷”。
　　在考虑制度设计时，之所以强调把和解作为基础性模式，把调解作为辅助性手段，研究“案前和解”制度而不是“案前调解”制度，主要有以下五点理由：
　　第一，和解以当事人意思自治为主导的特点，更有利于维护行政复议的公平正义价值。在案前和解程序中，和解协议的达成依赖于当事人双方的合意，当事人为达成和解协议作出的让步也是完全自主的让步，体现的是申请人对其实体权利和复议权利的处分，也反映出被申请人自主行使其行政权力的过程。尽管复议机关的协调和调解可能在案前和解中发挥重要作用，但这是非强制性的辅助作用。这种尊重和保障当事人意思自治的思路，既有利于保障申请人程序、实体两方面的权利，也有利于支持和保障行政机关正常履行职能，维护良好的行政管理秩序，从而维护行政复议制度应有的公平正义价值。
　　第二，调解解决方式在案前的适用具有一定局限性。在行政复议中通过调解化解行政争议，在一定程度上离不开调解人员法律上的判断力，以及行政复议制度本身权威的影响力。由于立案之前没有条件展开正式的调查、质证、听证等工作，对于比较复杂的案件，行政复议机关无法就案件事实以及适用法律等问题做出认定。在未经过正当程序进行法律判断的情况下，单纯地进行调解将难以避免草率性和盲目性。换言之，行政复议案前的调解适用于一部分事实清楚、法律关系相对清晰简单的行政争议案件，而不是所有的案件。这种局限性也限制了调解在行政复议案前适用的范围。
　　第三，和解制度作为一种交流协商机制，比调解具有更宽泛的适用性。行政复议案前和解制度本质上是由行政复议机关搭建的、以当事人意愿为主导的对话和交流的平台。作为对话和交流的平台，和解的适用范围较调解更为宽泛。因为在几乎所有的行政争议中，当事人之间适当的对话和交流对于解决问题都是有益无害的。而调解作为行政复议机关一种主导手段和方式，具有适用上的局限性，并非适宜作为主导方式解决所有行政争议。从这一点看，和解比调解具有更宽泛的适用性，更适宜作为基础性模式。
　　第四，容易与现行法律框架相契合。现行行政复议法规定了行政复议调解制度，并且将调解的范围限定于行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为、当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷两种。而行政复议案前和解面临的情况是多样的、复杂的，其范围不可能仅限于这两项。案前和解以当事人意思自治为基础，行政复议机关在案前和解中的作用可以简化成“传递和解意愿、搭建交流平台”，履行的是行政复议工作的应有职能，并不违反法律的强制性规定，因而有助于摆脱法律上的障碍，并与现行法律框架相契合。
　　第五，有利于对和解协议进行监督审查。在行政复议机关主导的调解中，调解协议如果出现瑕疵，当事人难以再通过行政复议途径本身得到救济。而在和解程序中，和解协议是当事人之间自行达成的协议，行政复议机构可以通过履行审查职能对其进行监督。如果被申请人按照和解协议内容重新作出具体行政行为，行政管理相对人不服，也可以申请行政复议。

　　主要参考文献：
　　[1]邢小鹏.诉讼中合意解纠纷机制探究.载中国法院网，2003.3.14.