新参与式民主的理论建构——当代中国政治扩容的民主论准备

    2、“新参与式民主”理论的适用范围
    “新参与式民主”理论的适用范围直接关系到其理论解释力和应用前景。适用范围的问题主要涉及“新参与式民主”与代议式民主的界限问题以及配合问题。我们需要注意到代议民主与新参与式民主并非由地理范围简单划开，代议民主即使在最微观的治理单位也存在，如村民自治中的村委会和村民代表会议，而新参与式民主以其强弱两种形式渗透进从基层到国家广泛领域的治理过程之中，但又不冲击代议民主的基本决策与运行架构。两种民主形式呈犬牙交错之状，能够较好地满足各个层次民主与自由的不同需求。因此，就“新参与式民主”体系而言，其适用范围的界定不限于地理层次，而广泛渗透进传统上属于代议民主的领地；同时，为了效率和秩序起见，“新参与式民主”也在自身的领域里接纳代议民主的成分。这两种最基本的民主模式的有效性都在于守其分寸、展其优势、各得其所、各担其责，共同指向现代国家共同体的善治理想。关于参与式民主的适用范围对我国民主实践的意义，胡伟着重指出：“尤其在我国，与西方社会截然不同的是，当前参与民主理论和协商民主理论大有成为主流的趋势，在此情况下，进一步了解参与民主的实质，把握民主与参与的辩证关系，辨明代议民主与参与民主各自的适用范围，是极为重要的。” [47]可见，在理论上给出关于“新参与式民主”理论的适用范围具有明显的实践价值。
    从历史和逻辑两方面来看，民主总是与政治相联系，因此“新参与式民主”理论的适用范围一般界定为政治领域，但由于现代国家与社会的发展，一些政治化的领域（如行政领域）或与政治结构接近的领域（如社会自治领域、工厂领域）也可纳入。这样，我们看到“新参与式民主”理论由于体系本身的开放性而可能同时涵盖政治民主、社会民主和经济民主——需要强调指出的是，政治民主和社会民主是“新参与式民主”理论适用的典型领域，经济民主是“新参与式民主”理论适用的非典型领域，因而可能受到更多的限制，包括原则性的修改。
    为什么呢？实际上就有著名的参与民主理论家将经济民主作为参与民主的典型领域。如佩特曼认为公民参与政治最恰当的领域是与人们生活息息相关的领域，她在其代表作《参与和民主理论》中花了整整一半篇幅讨论了工厂中的参与民主问题，并以个案研究的方式对前南斯拉夫的工人自治管理制度大加赞赏，认为这样一种工业组织形式非常类似一种“参与性社会”。 [48]这很容易让笔者联想到马克思主义政治经济理论中的生产场景，社会化大生产由社会本身来组织，管理上自然实行平等原则基础上的民主原则，而不同于资本主义国家的生产组织上的资本原则及与之相适应的集中原则。佩特曼将经济民主（工业民主）作为参与民主的典型领域，笔者对此并不赞同。主要理由如下：a)民主的价值需要和自由的价值相协调。现代生产组织的基本机制就是市场经济，这是一个无可争议的自由领域，故在该领域过分强调参与民主，不仅严重压缩了自由的空间，而且从长期来看必然造成生产的低效率——市场经济与资本原则相协调，而资本原则又通过股权安排得以确立，经营事项需要集中决策才能够保证企业的效率目标；b)公司制度改革不能超越股东权利的基本面，因此依据股权分配的决策权不能通过民主的平等原则进行改造；c）经济领域的工人权利保护主要应该通过国家的劳工立法解决，工人应该通过合法的集体谈判及参与国家的立法政治过程来维护权利，而不应在企业内部诉诸参与式的政治模式；d)作为自由与民主的价值协调，政治和社会领域是更加典型的参与民主适用范围；e）南斯拉夫的例子只是特例，不具有普遍性。当然，笔者这里划入非典型而基本将其排除的只是经济民主领域的工人参与，而并不排除股东参与。工人参与工会活动属于结社权，工人与企业的集体谈判及集体合同的缔结属于劳资双方的契约过程，并非公司治理的民主化过程。公司企业主要作为资合社团而存在，即使是上市的、拥有大量股民的公众公司也只是以股权作为参与权的基础，原则上并不承认股权之外的权利可以和参与权连接。
    因此，在本文中我们将主要讨论“新参与式民主”理论在政治民主与社会民主领域的适用，对于经济领域则认为还不具备推行“参与式民主”的基本条件。 [49]
    先来讨论政治领域。我们知道现代国家，无论其标榜资本主义还是社会主义，发展至今在政体形式上基本都采行了代议民主制。现代国家权力一般被分为立法、行政与司法三块。立法是典型的政治过程，传统上奉行民主原则。现代国家的立法过程同时又是代议民主过程，人民选举代表，由代表来行使立法权力。但是，由于现代社会发展呈现出的复杂性，仅仅依靠为数有限的代表并不能够完美地完成立法任务，于是出现两种补救措施：一是议会授权行政机关立法；二是开放议会立法过程，鼓励公众参与。前者导致行政过程的政治化，后者催生了立法过程的公众参与。特别是在我们国家，人大代表非专职化，因此其立法能力更加低下，更加需要公众参与。近几年的重要立法基本都有大规模的公众参与，如《物权法》、《劳动合同法》、《就业促进法》等。但是，这是代议民主结构内的公众参与，所以是一种弱形式的权利型参与，代表们开放立法过程主要是为了完成立法调查以及借助公众的声音回击特殊利益集团的“俘获”期待，而公众在这一过程中获得了参与公共讨论的机会，这不仅有利于他们的组织化及利益表达，也有利于他们的公民责任感和政治参与能力的培养。就我国而言，尽管日益开放的人大立法过程有着人大制度本身缺陷的背景，但我们也没有理由单方面强调完善人大制度而否定公众参与立法过程的正面价值。传统的行政与司法过程遵循的是法治原则，但是两者却发生了不同的变化。“行政国家” [50]的现实使得传统的行政机关获得了大量的立法权和裁决权，从而造成行政过程的政治化 [51]——笔者称之为行政过程的“变性”，这种变性尽管不完全，但足以使得传统上约束行政过程的法治原则变得很不充分，这典型体现在行政法治的“传送带”模式 [52]的衰落。于是，政治化的行政过程仅依靠法治原则已经不能够维持其合法性，在逻辑上必然需要引入与政治化相对的民主化才能够解决合法性的短缺问题。因此，在20世纪后半期，随着行政程序法的改革，行政过程的公众参与逐步展开，非正式的“公告+评论”程序和正式的听证程序为公众参与涉及自身利益的行政立法和行政决策提供了基本的制度平台。但是，由于行政过程仍然是整个国家代议民主结构的基本构成，所以公众的参与和立法过程一样，属于一种弱形式的权利型参与。这就决定了公众可以用足参与的程序和权利，但是决策权仍然由行政机关掌握，不可能让渡。由于不成熟的行政文化以及不完善的司法救济，我国在行政过程引入的公众参与在实践上虽然轰轰烈烈，但成功的案例并不多，听证会之类走过场的情况经常发生，“逢听必涨”司空见惯，这导致公众参与的“审美疲劳”并进一步加剧对行政的公共信任危机 [53]。但是也有例外，如2007年厦门的PX事件就是一起行政过程成功的公众参与事件。 [54]但是我们必须清醒，无论行政过程的公众参与结果如何，公众都应该有一个合理的期待与心态，不能期望表达的一定得到反映，因为行政过程仍然是一个权力集中决策的过程——公众参与增加的只是决策的环节，但并没有也不应该改变行政决策体制本身。“新参与式民主”理论在此便显示出其优越性，它明确告诉人们，行政过程的公众参与是一种弱形式的权利型参与，不是公众决策，因而公众应该明白何者可期望以及何者不可期望。行政决策过程的理性化最终仍然需要选举民主制的进一步健全以及法院司法审查的强化。总之，行政过程的政治化将民主原则带入了行政过程，促成了行政过程公众参与的发展。与此不同的是，司法过程严格遵循法治原则，在传统上一直保持与民主原则的距离，甚至通过违宪审查权监督民主体系本身。如果说行政过程的政治化打破了行政中立的神话，那么司法独立则应该得到严格坚持——在我国则应进一步追求。
    以上分析了国家系统中立法、行政与司法领域“新参与式民主”理论的适用性。联邦制国家的各共和国/州或奉行地方自治的民主国家中，一般的地方民主系统与上述国家民主系统中“新参与式民主”理论的适用性基本一致。
    目光接着转向基层。村民自治显然属于“新参与式民主”理论的适用范围。村民自治处于政治民主和社会民主之间，笔者将之归入政治民主的范畴，因为尽管它的规模小，但仍然可以看作独立的行政单位（比如一度适用的“行政村”的概念），只不过由于历史原因和规模条件，其实行直接民主导向的自治民主。根据“新参与式民主”理论，村民自治领域实行的是强形式的权力型参与，即以村民会议为基本的决策机制，村民个体有权直接参与讨论和表决村庄重要事项，这是直接民主原则的体现。在村民会议程序中仍然需要引入“协商民主”以保证民主讨论的有序性和高质量，但是协商的需要不能排斥或压缩个体村民直接参与和决定的权力。这种参与已经不是面对任何既定权力的参与，而是每个参与者都是权力的一个要素，其参与行为本身就是权力的行使，其权力的集合体现为村庄的集体意志，该意志在村庄自治范围内最高，约束每一个村民，以及村委会和村民代表会议。村民自治体系的建构应围绕如何落实这一参与的强形式（其实质为兼容协商过程的直接民主）展开，这是整个村民自治民主的核心。强形式的权力型参与之外，村级治理还需要弱形式的权利型参与——主要是村民代表会议和村委会决策程序。村民代表会议和村委会的决策权范围可以通过村民会议制定的自治章程固定，但村民会议有权通过修改章程或作出临时决议改变前者的决策权范围。法律只规定村民会议不得授权的“保留事项”，其余事项留给村民自治本身来安排，以体现自治原则。在村庄的弱形式的权利型参与中，基本原理与国家民主和地方民主的情况相同，只是在救济形式上比较特殊——利益受影响的村民可以征集一定数量的村民签名并直接提议召开村民会议纠正村民代表会议或村委会的不适当决定。需要注意的是，在弱形式的权利型参与中，非本村户籍的人如果驻村并且利益相关，也有权参与相应的决策过程，只是没有作为救济形式的村民会议召开提议权；在强形式的权力型参与中，非本村户籍的人只享有弱形式的参与权，即只可以参加协商过程，但没有投票表决权。目前我国一些发达地区的农村由于产业的多元化发展，有不少外村或外省的农民或工人驻村并参加劳动，村庄的重大决策也常常会影响到他们的利益，因此如何保障他们在村民自治中的参与权利也应成为研究“新参与式民主”理论在村民自治中的适用性的一个重要方面。这方面的例子已经出现，如本文在上面提到的浙江扁屿村的协商民主试验中，在处理“新民之家”议题时就很好地解决了非本村村民的参与权利问题，并且通过这一参与民主过程还使得本村村民与非本村村民之间获得了更大的理解与谅解，这无疑是将来村庄进一步发展的重要社会基础。关于“新参与式民主”理论在村民自治领域的适用在下一章还将更加具体地展开。
    顺便提及的是城市基层民主的问题。尽管村民自治由于“代议民主论”的误导而前景暗淡，但其民主发展水平还是明显高于城市基层——居委会。城市基层民主的滞后有很多原因，但一个不容忽视的原因是，城市基层的行政管理需求超越了自治需求，从而使得居委会不可能拥有像村委会那样相对广阔的职能空间和自治空间。既然城市基层的自治需求被行政管理需求长期压抑，城市基层的强形式的权力型参与民主自然也就不可能发展起来。当然，居委会层次的自治民主不发达，并不意味着更高层次的地方自治和地方民主也不应该发展起来——相反，随着中国政治体制改革以及中央与地方关系调整的深化，超过居委会层次的城市地方自治和地方民主将获得更大的发展空间，只不过与此发展相对应的参与式民主不再可能是强形式的权力型参与，而是弱形式的权利型参与。
    除了政治领域、政治化领域（行政过程）以及准政治领域（村民自治）中“新参与式民主”理论具有广泛的适用性之外，在社会民主领域也可以推广适用。社会领域中“新参与式民主”理论的适用主要包括城市新兴的小区自治、行业协会、学校治理、企业中的股东参与、政党（所谓的“党内民主”）以及其他各种类型的社会组织。这些领域的参与民主，其强弱形式的搭配需要根据具体的情形，以及各自的自治章程确定，但“新参与式民主”理论作为一种参与民主的系统理论框架，可以为这些领域的自治章程的制定及成员参与权利的配置提供参考。限于篇幅，本文在此不再一一展开说明。
    四、结语：新参与式民主和中国的政治扩容
    “新参与式民主”基于这样一种最根本的理解：参与是民主的本质，是民主作为一种生活方式的实质表征。参与需要接受物理边界的自然限制以及宏观政治中公共利益的限制，接受代议民主建立的国家正式权力结构及其运作，拒绝无政府状态。“新参与式民主”同时追求一种“最大参与”的状态，并认为这是兑现参与式民主所指向的教育功能的逻辑结果。“协商”仍然被广泛地置入包括代议民主在内的一切民主形式中，因为有价值的民主显然都需要一个开放、理性的公共协商过程。但是，“协商原则”指向的理性化需求在微观层次民主中需要让位于“参与原则”指向的“教育功能”设定。
    作这一系列的分类与建构，确定一系列的原则，最终目的还在于为民主的参与正当性提供最大化的论证，并破除“只参与，不决策”或“重参与，轻决策”的一些理论误区和思维定势，形成对于代议民主之外的参与式民主的“全貌”性认识，进而可以在不同层次确定参与的合理框架，并避免对公共决策体制改革分寸的不合理要求。“新参与式民主”理论具有一般性和普遍适用性，可以用于解释、建构、检验和规范代议民主之外公共生活中的一切民主形式，使得这些民主形式具备更加合理的理论原则、实践要素和效果，从而对于建构一个“参与式民主社会”起到重要的作用。
    在新的改革三十年里，中国的民主化显然需要在继续强化人大代议民主建设的同时，循着“新参与式民主”的理论和制度方向探索动态化、多样化、层次化的民主体系。通过新参与式民主的理论建构为中国转型政治的扩容提供有效支持，建设富有生命力和层次化功能的中国特色社会主义民主，支撑中国的政治现代化与和谐社会建设，这是本文的主要理论目的。
 
 
 
注释:
[1] 这是宪法学者翟小波的概括，参见翟小波：“‘代议机关至上’的人民宪政”，载《清华法学》2007年第2期；“代议机关至上，还是司法化”，载《中外法学》2006年第4期；以及“自由民主之反思”，载《中外法学》2009年第1期。
[2] 比如2003年河南的“种子案”就是人大制度对法治发展（法规的合法性审查）的体制性反弹，宪法学者翟小波更是依据简单化的人大制度逻辑取消了任何形式的“法律违宪审查”的制度空间，这本身就有害于人大制度的创新发展。
[3] 参见王绍光：《民主四讲》，三联书店2008年版。
[4] 参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版。
[5] 参见何包钢：《协商民主：理论、方法和实践》，中国社会科学出版社2008年版。
[6] See：Amartya Sen , “Democracy as a universal value”, Journal of Democracy 10.3 (1999) pp3—17.
[7] 这也可以在一定程度上解释为何社会主义国家对自由的价值表现出接受上的困难，但对于民主却不敢直接加以排斥或拒绝。
[8] 王绍光就是通过回溯希腊雅典的民主传统来批评现代西方民主的。
[9] 这三位理论家对主权的论证，参见Jean Bodin, on Sovereignty Four chapters from The Six Books of the Commonwealth, edited and translated by Julian H.Franklin, 影印本，中国政法大学出版社；霍布斯：《利维坦》，黎思复 黎廷弼译，商务印书馆1985年版；卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年修订2版。
[10] 参见卡罗尔•佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，第24—26页。
[11] 日内瓦是卢梭心目中的“理想国”。
[12] 这里所使用的“审议”与上文中的“协商”源于同一个英文单词“Deliberative”，属于不同译法，但含义相同。笔者也曾考虑过只选择一种译法，但基于国内对于“审议民主”和“协商民主”同时使用且都具有相当的学术市场，并未出现某一译法的垄断优势，故在此文不纠缠于具体译法，而就其实质内涵展开讨论。
[13] Thucydides, Peloponnesian War, S. Lattimore, trans. (Indianapolis: Hackett,1998), I.40, 转引自埃米•古特曼、丹尼斯•汤普森：《审议民主意味着什么》，谈火生译，载谈火生编：《审议民主》，江苏人民出版社2007年版，第7页。
[14] 转引自埃米•古特曼、丹尼斯•汤普森：《审议民主意味着什么》，谈火生译，载谈火生编：《审议民主》，江苏人民出版社2007年版，第7页。
[15] 同上注，第8页。
[16] Edmund Burke, Burke’s Politics, R. Hoffman and P. Levack, eds.(New York: Knopf, 1959), p.115.
[17]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年修订2版，第125页。
[18] J•S•密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第三章并第55页。
[19] J•S•Mill, Essays on Politics and Culture, Himmelfarb G.(ed), New York(1963),p.118；229，对密尔代议民主理论的介绍与评述另可参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，“前言”，第4—5页。
[20] 卡罗尔•佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，“推荐序言”（胡伟），第3页。
[21] See: J•A•Schumpeter,Capitalism ,Socialism and Democracy, London: Geo. Allen&Unwin(1943),P269.
[22] See: G•Sartori, Democratic Theory, Detroit: Wayne State University Press（1962），p.77.
[23] 这是从单纯的事实命题推出规范命题，违背了休谟定理关于“事实与价值二分”的基本法则，存在逻辑上的裂隙，关于休谟定理的简要介绍参见张千帆：《宪法学导论：原理与应用》，法律出版社2004年版，第48—49页。
[24] 关于“行政国家”如何促使美国行政法模式发生朝向公众参与方向的重构的历史与理论，参见理查德•斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版。
[25] 参见卡罗尔•佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，“推荐序言”（胡伟），第8—9页。
[26] 王锡锌教授关于对公众参与和公共决策体制关系的论述，参见王锡锌：《公众参与和行政过程：一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第五章“公众参与和行政体制的决策结构”；关于专家与大众的知识分类，参见王锡锌、章永乐：《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架》，载《中国社会科学》2003年第3期。
[27] 霍伟岸：《〈联邦党人文集〉的遗产：以审议性民主为中心的分析》，中国人民大学硕士论文2004年，转引自谈火生编：《审议民主》，江苏人民出版社2007年版，“编选说明”，第1页。
[28] 王锡锌：《公众参与和行政过程：一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，“前言”第8页。
[29] Jürgen Habermas,“The Three Normative Models of Democracy”,Constellations,1994,pp1-10.
[30] 参见陈家刚：《协商民主：民主范式的复兴与超越》，载陈家刚编：《协商民主》，上海三联书店2004年版，第5—7页。
[31] 同前注，第8—10页。
[32] 注意，这里的“票决式”民主应该是指对事项投票表决，而不是指投票选举。
[33] 卢梭关于公民投票表决的理论论述，参见卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年修订2版，第四卷第二章“论投票”。
[34] 参见王锡锌：《公众参与和行政过程：一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，“前言”，第13页。
[35]埃米•古特曼、丹尼斯•汤普森：“审议民主意味着什么”，谈火生译，载谈火生编：《审议民主》，江苏人民出版社2007年版，第21页。
[36] 同前注，第22页。
[37] 转引自埃米•古特曼、丹尼斯•汤普森：“审议民主意味着什么”，谈火生译，载谈火生编：《审议民主》，江苏人民出版社2007年版，第22—23页。
[38] 宪法学者翟小波就认为协商民主和参与式民主之间存在原则性紧张，如果以增强民主的参与性这样的共和主义民主为目的，协商民主并非最佳的理论选择，参加翟小波：“民主论脉络中的协商民主论”，载罗豪才编著：《软法与协商民主》，北京大学出版社2007年版。
[39] 也有学者已经明确意识到参与式民主“不仅是议会制民主的补充，而且甚至有与代议制民主并驾齐驱的趋势”，参见姜明安：《公众参与和行政法治》，载《中国法学》2004年第2期。
[40] 之所以选择“参与”而非“协商”，是因为笔者判断“协商”并非民主的本质，“参与”才是。
[41] 十七大报告借助“民主”和“参与”这两个概念中介重申了权力的公共性原则，并将之作为建构公共生活的基础，这表明我们国家对于权力性质的认识已经达到了民主的基本要求，并为实践提供了更为广阔的空间，有关评论参见田飞龙：《权力的公共性与“参与式”民主社会的形成》，载《公众参与观察》（北京大学公众参与研究与支持中心主办）2007年第4期。
[42] 即下文中区分的强形式的权力型参与和弱形式的权利型参与。
[43] 这种核心地位与民法中之“诚信原则”和行政法中之“比例原则”相当，具有证明并规范相关理论领域基本价值结构与制度框架的功能。
[44] 俞可平列出的“公民政治参与”的八大指标是“选举法规、直接选举的范围、选举的方式、秘密投票的范围、候选人产生的方式、候选人的差额、选民登记率、实际参选率”，参见俞可平：《增量民主与善治》，社会科学文献出版社2003年版，第162页。
[45] 笔者在和同学、官员及一些民主活动家的交流过程中发现，将政治参与理解为选举并将直接选举范围的扩展理解为直接民主的扩展的大有人在，这实在是一个莫大的理论错误。
[46] 现代司法一般排斥公众参与，尽管陪审团的事实裁定权属于司法的社会民主性的体现，但司法的基本发展趋势是司法权的国家化。陪审团的衰落及适用范围的严格限制本身就表明了公众对司法过程参与和决策的有限性。这里不将陪审团作为公众参与国家权力过程的典型形式。
[47]卡罗尔•佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，“推荐序言”（胡伟），第13页。
[48] 参见卡罗尔•佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，第三章“工作场所的政治效能感和参与”、第四章“工业领域的‘参与’和‘民主’”、第五章“南斯拉夫工人的‘自我管理’”。从其篇幅比例和各章标题即可看出其理论上如何重视参与民主在经济民主（工业民主）范围内的扩展，笔者对此持保留态度。
[49] 现在不具备不代表将来不具备，现在的资本主义如果循着“民主社会主义”的方向进一步深化，工厂或企业的权力结构突破股权的基本面，那么“参与式民主”可能就具备了适用的条件。
[50] 关于“行政国家”的历史发展与理论界定，参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社 高等教育出版社2007年1月第3版，第5—12页。
[51] 对行政过程政治化的研究，参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第24—32页。
[52] 关于行政法的“传送带”模式，参见理查德•斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第6—11页。
[53] 关于中国公众参与发展中的危机及其评论，参见王锡锌：“听证会要坚守民主底线”，原载《法制日报》2006年4月14日，转载自http://www.ctaxnews.com.cn/news/xwgkypl/t20060424_1276255.htm。
[54] 关于厦门PX 事件的详细报道，参见朱红军：“‘公众参与’背后的政府考量”，载《南方周末》2007年12月20日；从参与式民主理论角度对该事件的分析与评论，参见田飞龙：“公众参与的时代标本——厦门PX事件的过程分析与模式归纳”，载王锡锌主编：《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社2008年版，第六章。