“公共利益”的宪法解读

既然目前我国宪法对“公共利益”没有作出明确界定,那么是不是意味着宪法上的“公共利益”就可以随意解释或者无法界定,甚至执法者在执行和适用法律时就可以根本不考虑宪法上的规定呢?答案是否定的。我们不能过分责怪制宪者,不必过分苛求宪法的完善。正如东吴大学法学院杨兆龙先生早在1944年发表的《宪政之道》一文中所指出的：“法律虽不完美,只要有适当的知法的人去解释运用它,使它合理化,仍旧可以在实际政治或生活上发生良好的作用。”[6]笔者认为,虽然目前我国宪法未对“公共利益”作出明确界定,但宪法上的“公共利益”还是可以通过解释的方法予以基本的界定。
(一)从实体上看,“公共利益”主要是指国家安全、社会秩序等以保障人权为最终目的的国家的、社会的、集体的利益
对宪法上的“公共利益”的界定,在实质上就是对宪法上的“公共利益”进行宪法解释。从宪法解释的方法来看,对宪法条款的解释不能仅停留在字面解释(对于“公共利益”,宪法也未作明确规定，“公共利益”的含义不明确，在字面上难以解释),而应当考虑到宪法解释的其他方法。
第一,从体系解释的角度来看,我们不能孤立地看待宪法第10条和第13条上的“公共利益”,而要站在整部宪法的角度来考虑,与其他条款结合来解释。公共利益与个人利益相对,它主要是作为对公民个人基本权利的限制而在宪法中规定的。宪法第10条和第13条的“公共利益”,主要是对公民的土地使用权和私有财产权加以限制。由此,我们可以站在整部宪法的角度,结合其他限制公民基本权利的条款来解释“公共利益”。宪法第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”结合这一条款来看,“公共利益”应当是“国家的、社会的、集体的利益”。当然,国家的利益、社会的利益、集体的利益均不能与公共利益简单地划等号,并不是所有的国家利益、社会利益和集体利益都是公共利益。[7]宪法第36条第3款规定：“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”结合这一条款来看,“公共利益”包括社会秩序。宪法第40条规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”结合这一条款来看,“公共利益”还包括国家安全等。 
第二,从比较解释的角度来看,我们在解释“公共利益”时参照外国宪法的相关规定以及国际人权文件的相关规定。例如,《世界人权宣言》第29条第(二)项规定：“人人在行使他的权利和自由时,只受法律所确定的限制,确定此种限制的唯一目的确在于保证对旁人的权利和自由给予应有的承认和尊重,并在一个民主的社会中适应道德、公共秩序和普遍福利的正当需要。”我国政府于1998年签署加入(目前全国人大常委会尚未批准)的《公民权利和政治权利国际公约》在第12条规定迁徙自由、第18条规定宗教信仰自由、第19条规定发表意见自由、第22条规定结社自由时均强调“上述权利,只受法律所规定并为保障国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或者他人的权利和自由所必需的限制。”
显然,国际上一般认为“公共利益”主要包括国家安全、公共秩序、公共卫生和道德等。第三,从目的解释的角度来看,国家规定公共利益的直接目的虽然是限制公民个人的权利和利益,但最终的目的还是为了保障公民个人的权利和利益,是为了保障人权。2004年我国宪法修正案已经明确将“国家尊重和保障人权”载入了宪法。显然,如果像商业拆迁那样严重损害公民个人的合法权利和利益,只是使少数商人获利而不能使广大公民受益,即使是打着“公共利益”的旗号,即使是政府组织拆迁(政府本来不应充当商业拆迁的“组织者”,而应担任“监督者”和“仲裁者”的角色),那也不是真正的“公共利益”。
(二)从程序上看,“公共利益”应当主要由人大及其常委会审查和决定
显然,要在实体上明确而具体地界定“公共利益”是非常难的,所以很有必要在程序上加以控制,否则就难以约束有关国家机关随意扩大公共利益的范围。通过体系解释,我们不难发现,其实我国现行宪法对于“公共利益”的界定在程序上是有明确要求的。我国宪法第62条规定,全国人大负责“审查和批准国民经济和社会发展计划”等；第67条规定,全国人大常委会负责“在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整”等；第99条规定,“地方各级人民代表大会在本行政区域内……审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”、“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划”等；第104条规定,“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”等。从这些规定上,显然“公共利益”特别是重大的“公共利益”应当由同级人大及其常委会审查和决定。综上所述,笔者认为我国现行宪法在实质上已经强调“公共利益”主要是指国家安全、社会秩序等以保障人权为最终目的,并且应当主要由人大及其常委会审查和决定的国家的、社会的、集体的利益。
三、结语：执法者应当具有宪法思维
虽然目前我国宪法和法律尚未明确界定“公共利益”,但执法者在执行和适用有关“公共利益”的法律时仍然应当具有宪法思维,进行合宪解释,依照上述通过正确理解和解释所获得的宪法上“公共利益”的基本含义和基本精神来理解、解释和界定普通法律上的“公共利益”,而不能任凭自己的意志进行随意的解释和界定(包括扩大公共利益的范围),而且,对于哪些属于“公共利益”(特别是涉及广大公民的重大公共利益)应当主要由同级人大及其常委会来审查和决定。
【注释】
[1][法]勒内·达维德.当代主要法律体系[M].漆竹生译，上海：译文出版社，1984，109.
[2]韩忠谟.法学绪论[M].北京：中国政法大学出版社，2002，93.
[3][德]汉斯—格奥尔格.伽达默尔.诠释学I：真理与方法(修订译本) [M].北京：商务印书馆，2007，418、448.
[4]马克思恩格斯全集[M].第1卷，北京：人民出版社，1956，76.
[5]杨仁寿.法学方法论[M].北京：中国政法大学出版社，1999，132、171.
[6]杨兆龙，杨兆龙法学文选[M].郝铁川、陆锦碧编，北京：中国政法大学出版社，2000，55.
[7]胡锦光、王锴.论我国宪法中“公共利益”的界定[J].中国法学，2005.