村民自治：价值和困境——兼论《中华人民共和国村民委员会组织法》的修改

　　5.自治权与行政权冲突

　　国家行政权与村民的自治权是两种不同来源的权力。在目前的乡村社会，前者是以乡镇政府为代表的国家基层政权组织，其权力来源于国家。也就是说，乡镇政府代表国家所行使的权力是社会公共权力的组成部分，是政权意志的体现。后者是以村民委员会为代表的自治组织，其权力来源于广大村民的选举和授权，是一种社区自治权。虽然实行村民自治制度以来，国家行政权力逐步退出了乡村社会，但是国家不可能放弃也不应该放弃对乡村社会的管制。这样就出现了“乡政管理权与村民自治权二元并存”的局面。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织、特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导的关系转变成国家政权对基层自治组织的指导关系。《村民委员会组织法》第四条明确规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干涉依法属于村民自治范围内的事项。这种相互关系的变化主要表现在：村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生，农村权力的基础已由上级授权变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯，也必然影响到乡镇政权的权威。在实践中，很多乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面，通过强化对村级党组织的领导，并通过村级党组织来控制村民自治组织；另一方面，则是实行“村财乡管”、下派干部、村干部工资制、村干部提拔为乡干部等措施来肢解村民自治组织的职权，导致乡村关系紧张，村民自治取得的成果被逐渐弱化和流失。第一，全面推行“村财乡管”，其中的一个重要理由就是不让村级形成新的债务。可乡镇接管村级组织的钱之后，就一定不产生新的债务吗？好像这么多村级债务是农民自己管钱管出来的。乡镇管农民的钱不是不可以，只是要看如何管，如果管的目的就是为了让农民更听乡镇领导的话，那就不是什么产不产生新债务的问题，而是对农民自治权的侵犯问题。第二，实行村干部工资制，即村级组织主要领导由县乡财政发工资。国家在财力许可的情况下，当然应该承担一些村级组织管理的成本。但现在的问题是，某些地方政府把国家用来资助农村发展的钱，转变成了村级组织干部的工资，而且这种工资由乡镇管理，村干部不听话就可以不给或少给。也就是说，这些钱不仅没有用到它该用的地方，反而成为了乡镇控制村级组织的手段。第三，乡镇往村里下派干部，特别是把新毕业的大学生派到村里当“村官”。下派干部是为了帮助农民，但在现实中，假如那些下派干部需要政绩，就未必仅仅是帮助农民，他们或许会指挥农民和领导农民，从而把村民自治变成官员统治了。

　　三、解决困境的方法和对策

　　对当前村民自治实践中存在的诸多困境，不少人产生了迷茫和失望情绪，不过在我看来，存在问题并不一定是坏事，关键是我们要想办法解决问题。对这些困境我们应该有清醒的认识，悲观失望完全没有必要，更不能因噎废食，丧失解决问题的信心和思考。如果不考虑民主等政治话语，单纯从村庄治理的角度来看，解决村民自治的困境还有很大的制度创新空间。各地根据本地实际也在进行一些改革试点，其中尤其值得一提的是河南省中牟县白沙镇的联户代表制度。笔者在充分总结和借鉴白沙镇联户代表制的基础上，以村组法修改为契机，提出从以下几个方面着手解决当前存在的问题，完善村民自治制度。

　　1.重视“家庭”的意义。在中国传统乡村社会，家庭一直被看成道德秩序的基础，还被看成是政治秩序的基本单位。中国实行家庭联产承包责任制后，家庭的经济利益得到了国家法律的肯定，并赋予了新的内容。而与经济利益相联系，乡村家庭的法律地位也得到了一定程度的恢复，在许多场合和一定意义上，家庭又成为了乡村政治的行动者，成为了目前乡村的秩序、组织和调控的基础。因此，建议在《村组法》修改中，重视家庭的意义，可以考虑增加“家庭代表”的表述。

　　2.村代会与村委会的任期错开。从全国层面来看，在最近两轮的村民委员会选举中，存在的突出问题就是在选举期间村庄内部大面积的“混乱”，贿选、暴力、威胁等不正当竞争手段在有些地区相当严重，使村民自治日益异化为少数人获得公共权益的手段，从而引发了农村新的不稳定因素。究其原因，即在于村委会选举过程中，“一切推倒重来”的方式导致了村民民主权力行使主体的“空缺”，不能很好地形成对不良主体及其行为的制约。因此，我们建议，应该让村民代表、村委会作为村民选举的不同层次的民主权力行使的主体，在实际任期上错开。

　　3.做实村民监督机构。在村庄内部，可以考虑在家庭代表和村民联户代表选举的基础上，进一步从村民联户代表中民主选举产生村民监督委员会（简称“监委会”）。监委会是在村党支部领导下对村联户代表会议负责的监督机构，是村联户代表会的常设机构和补充形式。它对村务实施全过程监督，是从制度和机制层面上对村组干部进行分权制衡的有效模式。

　　4.适时引入现代科技，支撑村民自治。为了解决村务公开制度中存在的盲点和问题，应实现村务公开的标准化和科技化，可以考虑运用现代网络科技。从全国已在尝试村务公开网络化的试点地区的经验看，网络信息技术的运用对于村务公开制度的完善和发展具有重大的现实意义：第一，扩大了村务公开的范围，在乡村社会中引入了社会公众、舆论监督的力量。“阳光”下的暴露可以有效减少贪腐，“（透）给群众一个明白，（逼）还干部一个清白”。第二，延长了公开的时限，可以追溯往期公开的信息，从较长时限上对村务进行监督。第三，通过在线留言等方式，提供了村民监督、质疑的有效通道，很好地解决“熟人社会”中当面提问“抹不开面子”的问题，形成了一个新的更为自由、顺畅的公共话语讨论空间，有利于更好地表达村民的心声，便于政府和村、组干部了解民意，做好决策和执行工作。第四，上级党委、政府以及社会力量可以随时、便捷地对地方村务公开进行监督，从而更好地促进公开内容的真实性和及时性。

　　村民自治作为国家在乡村社会引入的民主和治理制度，要使其在农村真正获得长久发展的稳定基础，就不能仍然停留在只是诉诸“民主”这种动员性的政策话语上，而是应该与农村社会的治理环境和农民的生活规则相契合，并从自治的每个环节上具体落实民主的制度，以此让其成为农民的一种生活方式。一直以来，很多人都希望村民自治制度能够承担中国民主化的重任，但现实的实践警示我们：如果没有对现有体制的突破，这个目标很难实现。