论社会保障权的宪法基础

      1949年，在起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定有关于优抚安置、劳动保险制度的内容。1954年第一部宪法在其第3章《公民的基本权利和义务》中，第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”该规定直接模仿于苏联1936年宪法。1975年宪法在有限的条款中，仍然保留了1954年宪法中的部分内容，其第27条第2款规定：“劳动者……在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。”1978年宪法基本恢复了1954年宪法的内容并有所发展，第50条规定：“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗事业，以保证劳动者享受这种权利。国家关心和保障革命残废军人、革命烈士家属的生活。”
      1982年《中华人民共和国宪法》对我国公民的社会保障权再次作了规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织职工和国家机构工作人员的退休制度。”退休人员的生活受到国家和社会的保障(第44条)。“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险，社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活、抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民劳动、生活和教育。”(第45条)。2004年宪法修正案中又加入了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。
      与1975年宪法、1978年宪法相比， 1982年宪法关于社会保障权的内容有了明显的变化。一是由“劳动者”的物质帮助权改为了“中华人民共和国公民”，它蕴含着享有物质帮助不应以是否就业或曾经就业为前提或条件；二是除公民“权利”性条款外，尚有国家“制度性”条款，实行企业事业组织职工和国家工作人员退休制度；三是增加了退休人员(企业、事业职工和国家机关工作人员，并非全体公民)的生活保障权；四是在权利条款中具体规定了国家为满足公民权利需要而履行的职责：发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业，军人及家属的优抚，残疾人的生活和教育的保障；五是除在“公民基本权利和义务”一章中对公民社会保障权的内容作了规定之外，在总纲中又增加了宣示性条款，以规定国家社会保障的目标。
      从上述条款，我们可以看出： 第一，从权利规范的构成看，有对公民的授权性规范，如物质帮助权，退休人员的生活保障权。但是仍有下列问题可供检讨：其一，享有物质帮助权的主体不周延，仅限于年老、疾病和丧失劳动能力的公民，而没有包括如失业者或更多的主体，如儿童；[14]其二，帮助内容的不周延。仅仅是物质帮助，没有包括非物质帮助，如服务；其三，退休人员的生活保障权之主体不周延，仅限于企业事业组织职工和退休人员，没有涵盖其他公民，如农民。第二，亦有对国家的政策性规范，如“国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险，社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活、抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民劳动、生活和教育”。这种政策性规范尽管仅仅是国家的一种不完全的宪法责任，但并不能据此否定其作为公民社会保障权利内容的重要性，相反对其重要性的肯定既是对前一条公民授权性规范由“可能”到“现实”的必要手段，同时也是对国家承担政治责任和道德责任的要求。并且，在中国现状之下，国家对道德责任和政治责任的承担尤有重要意义。
      第三， 2004年宪法修正案的规定为这一规范发生所设定的条件“经济发展水平”则使该规范更具或然性，而缺乏确定性。也就是说，其一，国家可以建立也可以不建立；其二，可以早建立也可以晚建立；其三，国家可以建立得好一些，也可以建立得差一些。因为国家有一个盾牌：“经济发展水平”的好与坏或高与低。
      社会保障制度的建立与健全一定要与经济发展水平相关吗？其答案毫无疑问，社会保障制度的建立本身即社会经济发展到一定程度之产物，在经济水平十分低下的农业社会，人们对风险的保障主要以家庭为主，没有也不需要社会保障。这种社会保障制度的建立本身即社会经济发展的一定程度之产物，但经济发展的水平究竟要达到何种程度才能够建立与健全社会保障制度？而且，任何制度的建立与健全都与经济发展水平相关。
      经济的增长为社会保障权的实现提供了一定的资源，但是经济发展水平并不能保证社会保障权享有的程度。一个充分的例证是改革开放前，中国经济的水平远不如改革开放后引世人瞩目的GDP持续增长，但今天公民的社会安全感则远非上世纪70年代可比，而今天中国的贫富差距亦突破历史最高水平。经济发展的快慢与高低并不能决定社会保障权的实现。国家对经济和生活资源的调配、国家预算中社会保障支出的分配都不可能完全决定于经济发展水平的快慢与高低。社会保障权得以较好保证的国家并不是GDP增长最快的国家，也不是经济实力最强的国家。
      第四，同时， 2004年的中国宪法修正案中增加了“国家尊重和保障人权”的条款，为国家在人权问题上又设定了一条政策性规范。这一规范中的对象“人权”如何理解呢？笔者认为这一对象包括但应不限于中国政府已签署和批准并未予保留的国际人权公约中的人权内容。其中2003年全国人大常委会正式批准加入的《社会、经济、文化权利国家公约》中的社会保障权是关于人权规范的对象中应有之义。这一规范可视作是2004年宪法修正案中关于社会保障制度政策性条款的复合性条款。
      当然，尽管2004年宪法修正案中的政策性条款在宪法意义上只具有较弱的规范性，但正如前述，一则这种政策性条款相应的不完全责任并不能否定社会保障权作为权利的重要性，它至少为国家设定了一种政治责任和道德责任；二则它与事实性规范具有相同之性质，均为宪法性规范，是具有最高法律效力之规范，其他立法与行政行为只能通过具体的行为对其予以保障与实现，而不是相反。
      结语
      一项基本权利的宪法基础不仅在于其价值之要求，也在于其合乎宪法规范之逻辑要求。社会保障权是20世纪以来各国宪法中普遍具有的一项权利，而这一权利既体现了宪法有史以来的保障公民权利，规范国家权力的基本价值，亦意味着其作为宪法规范应具有的法律意义。对其正当性的探讨是我们对这项权利能有一个深刻的认识之起点，而这种具有正当性之基本权利的实现则不仅是理论而且是宪法实践的终点目标。
 
 
 
注释:
[1]“社会保障”一词在我国台湾和港澳地区亦译为“社会安全”。
  [2]这种宪法实践包括： (1)在宪法中以宣示性条款； (2)以立法性要求； (3)规定一种制度保障条款； (4)以明确的宪法条款提出； (5)通过宪法的解释； (6)通过履行国际条约。
  [3]《世界人权宣言》第22条。
  [4]如与美国《独立宣言》(1776年7月4日)同年但早于其22天出生的美国《弗吉尼亚州权利法案》(1776年6月12日)第1条明确规定：“一切人生而同等自由、独立，并享有某些天赋的权利，这些权利在他们进入社会的状态时，是不能用任何契约对他们的后代加以剥夺的；这些权利就是享有生命和自由，取得财产和占有财产以及对幸福和安全的追求和获得。”与美国《独立宣言》享有同样盛名，并对后世诸国影响更为深远的1789年法国《人权与公民权利宣言》第2条则规定：“任何政治结合的目的都在于保护人的自然和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”该宣言几经变动，在1793年，自然权利改为“平等、自由、安全和财产”。
  [5]格老秀斯语。
  [6]参见1944年罗斯福总统在美国国会发表的“国情咨文”。
  [7]参见[挪威]A.艾德等主编：《经济、社会、文化权利教程》，中国人权研究会组织翻译，四川人民出版社2004年版，第164-19页。
  [8] 如里根与撒切尔政府时期，新保守主义的流行。
  [9]“尸位素餐”，参见尹伊文：“福利国家将带来什么”，《南方周末》2009年9月17日，尹伊文将“尸位素餐”形象地拟为“有奶也不给国民吃”以区别于“喂奶给国民吃”的福利国家。
  [10] 据笔者对中国现行宪法的粗略统计，在宪法文本中，有30-35处之多提及社会主义，而在31条的修正案中，有约10处提及社会主义。
  [11]19世纪以来，国家应积极干预的思想发展到了一个新的阶段，特别是在德国的讲坛社会主义、英国费边社会主义和法国的连带主义，这些学说被称为国家社会主义。20世纪以来，对西方国家有直接影响的应属凯恩斯。凯恩斯主义盛行于20世纪30年代经济危机以后的西方国家。凯恩斯主义是政府以财政等干预和调节经济生活的重要理论依据。
  [12] 郑秉文：“合作主义理论与现代福利制度”，载[加]R.米什拉：《资本主义社会的福利制度》，“译者跋”，郑秉文译，法律出版社2003年版，第171页。
  [13]社会保障制度的建立，在各国的最终实现都是由一套法律而逐步建立的，如在加拿大：“一个全面的社会保障制度不是在政府的某个法条中建立起来的。相反，它是通过10个法案，从‘二战’结束到70年代初期逐渐建立起来的。”仇雨临：《加拿大社会保障制度的选择及其对中国的启示》，经济管理出版社2003年版，第29页。而美国在罗斯福签署的若干重要法案中，对美国社会经济发展影响最深远的立法，当属1935年8月14日生效的《社会保障法》。姜守明等：《西方社会保障制度概论》，科学出版社2002年版，第148页。英国二战后的社会保障立法包括1945年《家庭补助法》； 1946年《国民保险法》、《国民健康保健法》、《住房法》、《房租管制法》、《工业伤害保险法》； 1948年《国民救济法》； 1975年《社会保障退休金法》； 1985年《社会保障法》； 1995年《退休金法》等。而日本有著名的“福利六法”即六部福利法。德国1883年《疾病保险法》， 1884年的《工伤保险法》， 1889年《伤残及养老保险法》， 1911年三部法律合为“帝国保险法”。此外， 1911年《职员养老保险法》， 1923年《矿工社会保险法》， 1927年《失业保险法》， 1906年《军官养老法及士兵抚恤法》， 1907年《遗属救济法》， 1923年《残疾救助法》， 1924年《公共救助法》，上世纪70年代则制定了统一的《社会法典》。
  [14] 当然，对儿童作为主体，我们亦可以从：“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”(第49条)中引申出来。对母亲、儿童的保护应当包括物质保护和社会保护，但这个规范则为政策性规范，而非授权性或义务性规范，仍然是具有较弱规范性效力之规范。