论全国人大与全国人大常委会的职权关系

      人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民实现国家权力的组织形式，在我国宪政体制中具有决定性的地位[1] 。由于我国的人大制度存在代表多、会议周期短等因素，因而，在1978年修改宪法的时候，围绕全国人大的改革曾经进行过一场激烈的争论。当时主要有两种改革方案：一种方案是两院制方案，将全国人大代表减至千余人，然后分成两院开会；另一种方案是在不改动现有人民代表大会制度的前提下，扩大全国人大常委会的职权。现行宪法采纳的是第二种方案，以通过扩大全国人大常委会职权的方式来强化最高国家权力机关的职能 [2] 。实践证明，第二种方案对于我国人大制度的有序运行和我国宪政秩序的形成有着非常重要的作用，但是，全国人大常委会的权力扩大后，在全国人大与全国人大常委会的职权关系上，也产生了一些职权不明、界限不清等现实问题。因此，如何协调和界定全国人大与全国人大常委会的职权关系问题，就成为我国人大制度能否有序运作的前提性因素之一。
      一、宪法文本中的全国人大与全国人大常委会的职权规定及其问题
 
      在我国现行宪法文本中，全国人大与全国人大常委会的职权分别规定在第六十二条和第六十七条上，因此，在界定全国人大与全国人大常委会的职权的时候，我们也必须依据宪法文本，以宪法第六十二条和第六十七条为依据。不过需要注意的是，我国宪法文本对全国人大与全国人大常委会的职权规定并不是仅仅规定在宪法第六十二条和第六十七条上，事实上，其他宪法条文也规定了全国人大和全国人大常委会的部分职权。如宪法第五十八条规定的是全国人大与全国人大常委会的国家立法权，宪法第六十三条规定的是全国人大的罢免权，宪法第六十四条规定的是全国人大的宪法修改权。而笔者这里为了研究方便，仅仅以宪法文本中的第六十二条与第六十七条为依据，来分析和界定二者之间的职权关系。
 
      全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关。现行宪法对全国人大职权的规定主要规定在宪法第六十二条：“全国人民代表大会行使下列职权：（一）修改宪法；（二）监督宪法的实施；（三）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；（四）选举中华人民共和国主席、副主席；（五）根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；（六）选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；（七）选举最高人民法院院长；（八）选举最高人民检察院检察长；（九）审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；（十）审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告；（十一）改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定；（十二）批准省、自治区和直辖市的建置；（十三）决定特别行政区的设立及其制度；（十四）决定战争和和平的问题；（十五）应当由最高国家权力机关行使的其他职权。”
 
      全国人大常委会是全国人大的常设机关。现行宪法对全国人大常委会的职权主要规定在第六十七条：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施；（二）制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；（三）在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；（四）解释法律；（五）在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；（六）监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；（七）撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；（八）撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；（九）在全国人民代表大会闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；（十）在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；（十一）根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；（十二）根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免；（十三）决定驻外全权代表的任免；（十四）决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；（十五）规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度；（十六）规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；（十七）决定特赦；（十八）在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；（十九）决定全国总动员或者局部动员；（二十）决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态；（二十一）全国人民代表大会授予的其他职权。”
 
      与全国人大诸多的职权相比，全国人大常委会的职权更加庞大复杂，单从数量上看，全国人大常委会的21项职权就远远超过全国人大的15项职权，这实际上也体现了现行宪法要扩大全国人大常委会权力的基本构想。从宪法文本规定上看，宪法第六十二条和第六十七条分别对全国人大和全国人大常委会的职权进行了规定，二者之间的职权内容和职权界定都已经由宪法予以规定，因而其职权内容和界限应当是明确而清晰的。但是，由于全国人大与全国人大常委会之间的复杂关系以及我国宪法实践的不断进展，全国人大和全国人大常委会的职权关系在现实中出现了很多争议和问题，这些问题集中表现为以下几个方面：
 
      第一，全国人大与全国人大常委会的部分职权不清，界限不明，在现实中导致了职权无序行使的情况。这种情况最典型的例子就是全国人大的“基本法律”的立法权与全国人大常委会的非“基本法律”的立法权的无序行使。按照我国宪法第五十八条的规定 “全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，因而，作为宪法上明确规定的行使国家立法权的机关，全国人大与全国人大常委会都享有立法权。尽管全国人大与全国人大常委会都享有国家立法权，但是按照我国宪法的规定，二者之间的立法层次是不一样的。宪法第六十二条第三项规定的是全国人大的基本法律的立法权，而宪法第六十七条第三项规定的是全国人大常委会的对非基本法律的立法权。宪法第六十二条第三项和宪法第六十七条第三项共同构成了我国立法体制中的立法权二元结构模式。对于这种将立法机关通过的法律人为地划分为基本法律和非基本法律两个层次的立法模式，很多学者提出了批评，认为其造成了我国现行立法体制之混乱 [3] 。尽管笔者对这种立法权二元机构模式也不赞同，但是，既然宪法作出了这样的规定，我们就要尊重宪法，维护宪法的最高权威。因此，笔者的分析从默认接受宪法文本中的这种立法权二元结构的正当性为起点，在此基础上再来分析，这种立法权二元分裂在实践中的困境。按照我国宪法的规定，基本法律的立法权从属于全国人大，而非基本法律的立法权从属于全国人大常委会。按照这种逻辑推演，那么全国人大制定的法律应当是基本法律，而全国人大常委会制定的法律应当是非基本法律，但是实际上却并非如此。一般来说，“基本法律”是指由全国人民代表大会制定的仅次于宪法而高于其他法律的对国家政治、经济和社会生活某个领域重大和全局性事项作出规范的法律。在全国人大制定的法律中，有不少显然是不属于“基本法律”的，如中外合资企业法、中外合作企业法和外资企业法,以及中外合资企业经营所得税法、外国企业所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法等法律[4]。不仅如此，实践中出现把本该由全国人大制定的基本法律下放到全国人大常委会制定的情况。1979年9月，全国人民代表大会常务委员会的法制委员会，着手起草中华人民共和国第一部民事诉讼法。1981年12月第五届全国人民代表大会第四次会议，原则上批准了《中华人民共和国民事诉讼法（草案）》。常务委员会根据代表大会的授权，在1982年召开的第二十二次会议上审议通过了《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，并以第八号令公布，决定自1982年10月1日起试行。民事诉讼法（试行）属于基本法律范畴，其制定权应该属于全国人大，但却授权全国人大常委会制定。同样的还有，如同属基层群众性自治组织的法律，村民委员会组织法由全国人大审议原则通过，而居民委员会组织法则由全国人大常委会直接审议通过 [5] 。因此，由于对“基本法律”没有一个精确的含义，在实践中就出现了本该由全国人大制定的基本法律却授权给了全国人大常委会来行使，而本该由全国人大常委会立法的非基本法律，全国人大却越俎代庖予以表决通过。这就造成了全国人大与全国人大常委会的职权不清、界限不明，从而使得国家立法权的行使处于一种无序状态。这种事实上的违宪行为会导致宪法文本的虚置，长此而往，会严重损害宪法文本的权威性和稳定性。
 
      第二，全国人大与全国人大常委会的部分职权存在着重复交叉，导致职权主体的不明确，致使职责不明，职权被虚化。这种情况最典型的例子就是宪法监督权的虚化上。在宪政体制中，宪法监督起着非常重要的作用，是保障宪法权威、维护宪政秩序的根本之路，也是限制国家权力、保护公民基本权利的根本途径。只有对损害宪法权威、违反宪政秩序的各种行为予以监督和纠正之后，宪法的国家根本大法功能才能最终得以实现。所以，在宪政秩序的构建过程中，不论是尊崇司法权优位的英美法系国家，还是信奉议会至上的大陆法系国家，都毫无例外地建立起了适合自己国情的宪法监督制度，如美国的司法审查制度、德国的宪法法院制度、法国的宪法委员会制度。我国也非常重视宪法监督的功能，并把这种监督宪法实施的权力授予了国家最高权力机关——全国人大及其常委会。宪法第六十二条第二项规定全国人大“监督宪法的实施”，而宪法第六十七条第一项则规定全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”。由于全国人大及其常委会在国家宪政体制中的绝对核心地位，国家其他机关都受其监督，因此，我国的宪法监督主体实际上就限定于全国人大及其常委会，其他国家机关自然都不享有宪法监督权。尽管对于这种类似于立法监督的监督体制，法学界给予了较多的批评，很多学者都呼吁建立类似于宪法法院或宪法委员会之类的专门宪法监督机构来监督宪法实施，但是，既然我国宪法文本明确将宪法监督权赋予了全国人大及其常委会，那么我们就必须接受这种规定，默认这种规定的合理性，并以此为逻辑原点来建构和发展我国的宪法监督制度。因此，笔者这里仅仅关注文本意义上的宪法监督权，并对这种规定进行一种规范意义上的分析，试图来缕清这种文本规定的规范意义。从我国宪法的文本规定来看，我国宪法把宪法监督权分别规定在全国人大和全国人大常委会的职权之中，这就表明我国宪法监督主体有两个：全国人大和全国人大常委会。尽管从形式上来看，监督主体的增多更有利于监督宪法实践的开展，但是实际上权力主体的多元化往往更造成职权行使的虚化和职责的相互推诿。因为在存在一个职权主体的情况下，职权主体和职责都是明确的，如果职权主体不作为或者作为不当，那么责任主体是非常明确的。但是当存在多个职权主体的情况下，往往就会出现在涉及利益的时候蜂拥而上而在需要追究责任的时候则相互推诿的局面。因此，在表面上，宪法监督权主体的二元在形式上似乎有利于宪法监督实践的更好开展，但事实上，这种二元化的主体设计反而更不利于宪法监督实践的开展，我国宪法监督发展的实践也充分表明了这一点。从1982年宪法通过至今，已经经过了25年的历史，在这25年中，社会上发生了许多公然的违宪事件，但是，不论是全国人大还是全国人大常委会却从没有进行过一次宪法监督，也从来没有宣告过一起违宪事件的发生。这种宪法监督的尴尬局面实际上是与我国宪法文本的监督主体二元化规定密切相关的。
 
      二、全国人大能否当然享有全国人大常委会的职权？
 
      我国宪法对全国人大与全国人大常委会的职权规定，除了职权不明、界定不清、职权重复、职责不定等问题之外，实践中最突出的一个理论难题是全国人大与全国人大常委会之间的职权界定问题。按照宪政主义的基本原理，所有公权力的行使都必须要以国家法律的明确规定为依据。既然我国宪法第六十二条、第六十七条分别规定了全国人大与全国人大常委会的职权，那么其职权就必须以此为根据，这在理论上似乎并没有什么问题。但是在实践中却并不排除发生这种情形的可能性：宪法规定本来应该由全国人大行使的职权，全国人大却授权给全国人大常委会行使或者全国人大常委会自己就予以行使；另一种情形则是宪法规定本来是全国人大常委会行使的职权，全国人大却直接予以行使。在第一种情况下，如果有全国人大的明确授权，全国人大常委会行使全国人大的职权似乎有法律依据，但是，如果没有授权，全国人大常委会是不能行使全国人大的职权的，其中原理应是十分清楚。问题在于第二种情形，全国人大能够直接行使宪法规定给全国人大常委会的职权？
 
      在我国的宪政实践中就曾经发生这样的事例。例如，我国宪法第八十一条规定：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”在这个条文中，“批准和废除同外国缔结的条约和重要协定”的职权是属于全国人大常委会的，在全国人大的职权条款中并不见相应权力。这种规定在《中华人民共和国缔结条约程序法》中也得以充分体现。该法第三条第二款规定：“中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”；第七条第一款：“条约和重要协定的批准由全国人民代表大会常务委员会决定。”因此，结合宪法第六十二条、第六十七条以及《缔结条约程序法》的相关规定，我们可以推演出我国条约和重要协定的批准和废除权属于全国人大常委会，而不是全国人大。但是在中华人民共和国第六届全国人民代表大会第三次会议上，全国人大却审议了国务院关于提请审议批准《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》（以下简称《中英联合声明》）的议案，决定批准1984年12月19日中国政府签署的《中英联合声明》，包括附件一：《中华人民共和国政府对香港的基本方针政策的具体说明》，附件二：《关于中英联合联络小组》和附件三：《关于土地契约》。由全国人大来批准《中英联合声明》导致的一个突出问题就是如何理解宪法第六十二条和第六十七条的关系，如何来对全国人大的没有宪法依据的行为做出合法性说明。对此，有学者解释说，由全国人大批准《中英联合声明》的理由是：第一，虽然该声明是一个双边协定，根据宪法第六十七、八十一条的相关规定，全国人大常委会有权决定同外国缔结条约以及批准和废除重要协定，国家主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。由于《中英联合声明》不是一个一般意义上的协定，而是一个涉及特别行政区的设立及其制度的协定，依据宪法第六十二条的相关规定“决定特别行政区的设立及其制度”的权力属于全国人大。第二，虽然宪法没有明文规定全国人大有批准条约和协定的权力，但就全国人大的性质及其与全国人大常委会的关系而言，全国人大也应有权对条约和协定进行批准和审查。第三，根据宪法第八十一条的相关规定，国家主席只能根据全国人大常委会的决定批准条约和协定。因此，全国人大决定批准的条约和协定不需要国家主席的批准。从宪法解释学的角度来看，将全国人大批准《中英联合声明》的职权与宪法中规定的全国人大“决定特别行政区的设立及其制度”条款结合起来予以体系解释，可以尽最大可能地消弭全国人大代行全国人大常委会职权的违宪性问题，但是在理论上，这仍然是一个亟待澄清的问题。与此相类似的还有全国人大是否享有宪法解释权的问题，法学界对此同样争议很大，迄无定论[6]。这些问题其实也同样涉及全国人大与全国人大常委会的职权界限关系。而要想厘定全国人大与全国人大常委会的职权关系，必须要对全国人大与全国人大常委会的关系予以澄清。因为“确定全国人大常委会的职权实际上就是一个确定全国人民代表大会与全国人大常委会的关系问题”[7]。
 
      全国人大与全国人大常委会的关系主要是依据宪法第五十七条：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”一般认为，“全国人大常委会是全国人大的常设机关，是经常行使国家权力的国家权力机关，是行使国家立法权的机关，是中华人民共和国最高权力机关的组成部分。”[8]从二者的地位上看，全国人大与全国人大常委会是一种包容与被包容的关系，全国人大常委会是作为全国人大的一个常设内设机构而存在的。如果仅仅把全国人大常委会看做是全国人大的附属机构，那也就不存在上述的职权关系问题了，因此，既然全国人大常委会附属于全国人大，其职权也只能附属于全国人大，那么全国人大常委会的职权全国人大自然也就享有。问题在于我国宪法在规定全国人大常委会附属于全国人大的地位的同时，又在宪法第六十二条、第六十七条对全国人大和全国人大常委会的职权分别作出了规定，使得全国人大常委会的职权不是来源于全国人大，而是来源于宪法的直接授权。这就使得全国人大常委会的职权在权力来源上就独立于全国人大，因此才会出现全国人大和全国人大常委会的职权界定问题。
 
      由此可见，在全国人大与全国人大常委会职权关系上尤其是全国人大常委会的权力来源上，存在着两种解释路径：一种是内部分权说，另一种是宪法授权说。内部分权说是指在全国人大常委会的职权来源全国人大的内部分权，“全国人民代表大会设立常委会作为它的常设机关，就是把它的一部分权力分给常委会行使。”[9]既然全国人大常委会的职权是全国人大通过分权的形式分给全国人大常委会行使的，那么全国人大自然也就当然享有这些权力，因为这些权力本来就是属于全国人大的，只不过限于全国人大的工作方式和工作时间，没法在现实中经常行使，因而才把自己的权力分给全国人大常委会来代替行使。比如范进学教授就认为：“全国人大的常设机关所拥有的所有职权，全国人大也自然可以行使。”[10]而宪法授权说则认为，全国人大与全国人大常委会作为国家机关的重要组成部分，同国务院、最高院、最高检其他国家机关一样，其职权来源于宪法的授权。既然全国人大与全国人大常委会的职权都是来源于宪法的授权，那么就要严格遵守宪法的规定，按照宪法授予的职权界限行使，而不能脱离宪法依据进行扩大解释。笔者认为，尽管内部分权说从本质上揭示了全国人大与全国人大常委会的事实上权力来源关系，但是在理论证成上，笔者更倾向于宪法授权说。理由如下：第一，作为国家权力机关，不论是全国人大还是全国人大常委会，其职权来源都是源于宪法的授权。如果认为全国人大常务会的职权来源于全国人大的内部分权，那么同样可以进一步追问全国人大的职权来源于哪里呢？因此，全国人大与全国人大常委会一样，都是源于宪法的授权。第二，尽管全国人大与全国人大常委会存在事实上的附属关系，但是当宪法第六十二条、第六十七条分别把全国人大与全国人大常委会的职权以宪法的形式予以规定下来的时候，那么即使是全国人大，也要遵守宪法的规定，严格恪守宪法赋予的职权。如果全国人大在享有自己的职权的同时也当然享有宪法第六十七条规定的全国人大常委会的职权，那么宪法就没有必要在第六十二条规定全国人大的15项职权的同时，又在第六十七条规定了全国人大常委会多达21项的职权，而完全可以把全国人大的职权包容在全国人大常委会的职权条款中去，而没有必要分别加以详尽的规定。
 
      三、全国人大与全国人大常委会的职权界定原则
 
      由全国人大是否当然享有全国人大常委会的职权问题所引发的一个直接问题就是全国人大与全国人大常委会的职权划分界限问题，只有在理论上厘清全国人大与全国人大常委会的职权界限，全国人大与全国人大常委会的职权行使才具有宪法依据，从而具有合法性依据。笔者认为，全国人大与全国人大常委会的职权界定应当遵循以下几个原则：
 
     （一）职权法定原则。职权法定原则是指不论是全国人大还是全国人大常委会，其职权依据都是宪法上 的明确规定。职权法定原则是宪政主义理念下公权力行使的重要原则。对于国家公权力来说，其权力来源、权力内容等都是来源于法律的明确的授权，没有法律明确的授权，任何公权力的行使都是非法的。因而职权法定原则对于公权力的行使来说具有两方面的要求：第一，“法无明文即禁止”原则，这一原则要求公权力的行使必须遵守法律规定的界限，如果没有法律上的明确规定，那么权力主体就能为任何行为；第二，“权力不能推定”原则，这一原则要求公权力的行使必须以法律规定为依据。法律规定了公权力主体享有哪些权力，那么公权力主体就只能享有哪些权力，对于权力来说，不能进行权力推定，不能认为在没有法律依据的情况下为了权力行使的方便而认为权力主体应当享有法律没有规定的权限。这里需要注意的是权力不得推定原则与宪法第六十二条第十五项规定的全国人大有权行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”之间的关系问题。笔者认为，宪法第六十二条第十五项所规定的全国人大的弹性权力，其本质上仍然是一种宪法授权，而不是来源于权力推定。