论全国人大与全国人大常委会的职权关系

      对于全国人大和全国人大常委会来说，职权法定原则就意味着全国人大的职权只能以宪法第六十二条为依据，全国人大常委会只能以宪法第六十七条为依据，这主要有三个要求：第一，职权主体的法定化。宪法第六十二条和第六十七条明确把上述职权赋予了全国人大与全国人大常委会，因而其职权主体只能是全国人大与全国人大常委会，其他国家机关，如国务院、最高法、最高检皆不得享有宪法第六十二条、第六十七条规定的职权。第二，职权内容的法定化。宪法第六十二条是对全国人大职权的具体授权，宪法第六十七条是对全国人大常委会职权的具体授权，这种明文授权本身就意味着全国人大与全国人大常委会职权的法定化，其职权内容只能以宪法第六十二条、第六十七条为依据。第三，责任主体的法定化。权力同时意味着责任，公权力的行使不当必然会导致责任的产生，当宪法第六十二条、第六十七条明确授予全国人大与全国人大常委会各种职权的同时，也就意味着全国人大与全国人大常委会必须承担职权不当行使、不作为等所导致的责任。
 
      （二）合宪性推定原则。职权法定原则意味着全国人大与全国人大常委会的职权都是来源于宪法的授权，不能超越宪法而行为。但是宪法第六十二条、第六十七条解决的只是全国人大与全国人大常委会各自的职权依据问题，而没有解决宪法第六十二条、第六十七条所涉及的全国人大与全国人大常委会的职权关系问题，这个问题突出的表现在全国人大能否当然享有全国人大常委会的职权上。首先全国人大常委会的职权依据就是宪法第六十七条的规定，自然不享有宪法第六十二条授权给全国人大的职权，这自是无疑；但是对于全国人大是否当然享有宪法第六十七条所授权给全国人大常委会的职权，学界存在着争议。笔者认为，对于全国人大所行使的全国人大常委会的职权应当实行合宪性推定原则 [11]，只要全国人大所行使的职权没有明显违反宪法的原则和精神，只要这种职权不是宪法专门授权给全国人大常委会的专属职权，那么就可以推定全国人大代行全国人大常委会职权的行为是合宪的。之所以要对全国人大行使全国人大常委会职权的行为进行合宪性推定是源于全国人大和全国人大常委会事实上的地位关系。由于全国人大常委会是全国人大的常设机构，是全国人大的内部组成部分，因而，在实践中一般认为全国人大常委会是从属于全国人大的。既然全国人大常委会本身是从属于全国人大的，那么其职权也就自然从属于全国人大。所以，在这种关系体制下，全国人大常委会不可行使全国人大的职权，但是全国人大却可以行使全国人大常委会的职权。但全国人大行使宪法规定的全国人大常委会的职权也不是毫无限制的，这种行使要受到特定专属原则的限制。
 
      （三）特定专属原则。所谓特定专属原则是宪法明确确定为全国人大或全国人大常委会专属所有的职权就只能是属于全国人大或全国人大常委会专属所有，全国人大或全国人大常委会就不能越俎代庖，超越自己的职权界限去行使宪法规定专属于其他机关的职权。特定专属原则主要有两种情况：第一种情况是专属于全国人大所有的职权，这些职权全国人大必须自己专属所有，而不能转让、授权或委托给其他机关行使。第二种情况是专属于全国人大常委会所有的职权。这种情况比较特殊，因为按照全国人大与全国人大常委会之间的微妙关系，作为附属的全国人大常委会的职权，全国人大可以当然享有。但是我国宪法在第六十七条规定全国人大常委会的职权的时候，却规定了部分职权只能由全国人大常委会专有行使，其隐含意思就是排除了全国人大对这部分职权的行使，其中最典型的规定就是全国人大闭会期间由全国人大常委会代行的部分职权。对于这部分职权，就不能默认为全国人大可以当然享有，就只能解释为由全国人大常委会专属所有。
 
      需要注意的是，职权法定原则、合宪性推定原则与特定专属原则之间并不是一个个孤立的个体，三者之间存在着密切的逻辑关系：在界定全国人大与全国人大常委会职权的时候，首先必须要遵循职权法定原则，只有在有宪法明确依据的情况下，全国人大与全国人大常委会才能享有这些职权。在宪法明确赋予全国人大与全国人大常委会各自的职权之后，紧接着面临的一个问题就是全国人大能否行使全国人大常委会的职权呢？鉴于在我国的宪政体制中，全国人大与全国人大常委会的从属关系，对于全国人大行使全国人大常委会职权的行为不能贸然就认定为越权或者违宪，而应该遵循合宪性推定原则，只要没有发生特别明显的违宪情景，只要没有明显违反宪法的原则和精神，就应该实行合宪性推定，认为全国人大的这种行为是合宪的。在对全国人大的行为进行合宪推定的时候，要注意有些职权是宪法明确授予全国人大常委会专属所有的，对于这部分职权全国人大就不能行使，而只能解释为全国人大常委会专属所有。在这三个原则的关系上，职权法定原则是最主要的一个原则，其他两个原则都是围绕这个原则而展开的，可以看做是界定全国人大与全国人大常委会职权的核心原则。合宪性推定原则可以看做是对职权法定原则的一种变通或限制，从而为现实中出现的全国人大代行全国人大常委会职权的行为提供合法性说明。而特定专属原则则是对合宪性推定原则的再限制，从而表明全国人大的职权也不是毫无限制、不受拘束的，也必须遵循特定的职权专有原则。这样，通过这三个原则的层层演进，就为全国人大与全国人大常委会职权的界定，初步厘清了界限，划定了职权范围。
 
      四、全国人大与全国人大常委会的职权界定
 
      根据全国人大与全国人大常委会职权界定中的职权法定原则、合宪性推定原则以及特定专属原则，我们可以将全国人大与全国人大常委会的职权关系简单分为以下几种情况：
 
      （一）全国人大享有的职权。全国人大享有的职权分为两种情况，一种是全国人大专有的职权，一种是宪法赋予全国人大常委会所有而为全国人大所行使的职权。全国人大专有的职权在宪法条文中表述得比较清楚，就是宪法第六十二条所规定的15项职权。依照宪法第六十二条的规定并结合其他相关职权条款，全国人大的职权可以简单地分为以下几类：（1）宪法修改权和监督权。全国人大的宪法修改权的具体程序规定在宪法第六十四条第一款：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会全体代表的三分之二以上的多数通过。”1982年宪法自颁布以来已经过四次修改。全国人大的宪法监督权主要体现为两个方面：第一，监督各项法律、行政法规、地方性法规以及各种规章是否符合宪法的原则和条文规定； 第二，监督一切国家机关、武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织的行为是否违反宪法。（2）基本法律的制定权和修改权。基本法律是为宪法实施而由全国人大制定的最重要的法律，主要包括民刑法律、诉讼法、组织法、选举法、民族区域自治法、有关特别行政区的立法等。（3）中央国家机关组织权。这种职权主要体现在全国人大对中央国家机关的人事选举权和罢免权上，具体职权主要依据宪法第六十二条第四至八项以及宪法第六十三条的规定。（4）国家重大问题决定权。这是指全国人大有权审查和批准国民经济和社会发展计划以及有关计划执行情况的报告；审查和批准国家预算和预算执行情况的报告；批准省、自治区和直辖市的建置；决定特别行政区的设立及其制度；决定战争与和平问题；等等。（5）最高监督权。全国人大有权监督由它产生的其他国家机关的工作，这些国家机关都要向全国人大负责，并报告工作。具体说，这一监督权分为规范监督和工作监督两类。规范监督是对规范性法律文件的审查，主要指有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定。工作监督包括全国人大听取并通过全国人大常委会的工作报告，听取、建议修改和通过国务院的工作报告，听取最高人民法院、最高人民检察院的工作报告；中央军委主席也要向全国人大负责。（6）其他职权。宪法第六十二条第十五项规定了全国人大有权行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。这一弹性条款为全国人大处理难以预料的新问题、重大的紧急问题提供了宪法依据。按照学理上的解释，其他“应当由最高权力机关行使的其他职权”指的是，尽管该项职权宪法和法律没有明确划分其归属，但理论上从该项职权的性质和对全国人大的最高国家权力机关的性质判断，该项职权应当由它行使，而不是由全国人大常委会、国务院或其他机关行使的职权[12]。
 
      全国人大所享有的全国人大常委会的职权主要是指宪法第六十七条赋予全国人大常委会的职权，从内容上看，这些职权可以简单归结为以下几类：（1）宪法解释权和宪法监督权。宪法明确规定了全国人大常委会的宪法解释权，并负责宪法的监督实施。（2）立法权和法律解释权。宪法第六十七条第二、三、四项规定了全国人大常委会的立法权、法律补充权和修改权、法律解释权。（3）国家重大事务的决定权。全国人大常委会对国家重大事务的决定权主要分为两类：一类是全国人大闭会期间，全国人大常委会所行使的重大事务决定权；另一类是宪法直接赋予的国家重大事务决定权。（4）人事任免权。全国人大常委会的人事任免权主要规定在宪法第六十七条第九到十三项上，其中第九项和第十项是在全国人大闭会期间所享有的人事任免权。（5）监督权。全国人大常委会的监督权从监督内容上也可以分为两类：法律监督权和国家机关工作的监督权两类。在法律监督权范围内，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市的权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。而在国家机关工作监督权上，全国人大常委会对其他由全国人大产生的中央国家机关都有权进行监督，如对国务院及其各部委、最高人民法院、最高人民检察院提出书面质询案以及对司法机关提出的个案监督等。（6）其他职权。全国人大常委会除了上述宪法明确规定的权力以外，宪法第六十七条二十一项又专门规定了一个授权条款，以更好地发挥全国人大常委会的职能。在上述职权中，除了全国人大常委会专属享有的职权以外，在理论上全国人大都可以享有。那么，在全国人大常委会的职权中，又有哪些职权是全国人大常委会专属所有而不能为全国人大所行使呢？
 
      （二）全国人大常委会专属所有的职权。在宪法第六十七条所确定的全国人大常委会的21项职权中，有部分权力属于全国人大和全国人大常委会都可以行使的，在这种情况下，可以实行合宪性推定原则，推定全国人大行使全国人大常委会职权的行使是合宪的。但是，在全国人大常委会的职权中，有部分职权是属于全国人大常委会专属所有的，这部分权力就只能保留给全国人大常委会行使，而不能由全国人大代替行使。这部分职权的典型代表是宪法第六十七条第四项所规定法律解释权。之所以认为法律解释权是专属于全国人大常委会所有，主要是基于以下几个原因：第一，在法律依据上，1981年６月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律解释工作的决议》中规定：“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。”这实际上已经把解释法律的权力授予给了全国人大常委会；2000年通过的立法法第四十二条第一款规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”又一次明确了法律解释权的主体是全国人大常委会，这样就为全国人大常委会的法律解释权提供了法律依据。第二，从法律解释的实践来看，法律解释是和法治实践紧密相连的，实践的多样性要求法律解释必须能跟上法治发展的要求，但是囿于全国人大的会议周期、工作程序、代表构成等因素，全国人大无法对实践中多变的法律问题予以充分而及时的解释，因此这项工作只能交给全国人大常委会来行使。所以，不论是从法律依据还是法治实践来看，法律解释权都应该属于全国人大常委会专属所有。
 
      （三）全国人大闭会期间全国人大常委会代替行使的职权。由于全国人大每年只召开一次会议，会议周期也只有2周左右，因而全国人大事实上长期处于闭会状态，但是社会实践又复杂多变，有的时候又迫切需要全国人大对社会重大事项进行决定。在这种情况之下，为了确保全国人大的最高决定权，同时又能适应社会实践的发展变化，宪法中便规定在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以代替行使部分本应由全国人大行使的职权。例如，宪法第六十七条第三、五、九、十、十八项所规定的职权。这里需要注意的问题是，这种代替行使职权的行为是一种什么性质的行为呢？从法理上看，存在着委托说和授权说两种解释路径。委托说认为全国人大常委会行使全国人大的职权是源于全国人大的委托，其职权是来源于全国人大，因而受全国人大的监督和制约；而授权说则将全国人大常委会代替行使全国人大的职权解释为一种宪法授权，认为全国人大之所以可以代替行使全国人大的职权是源于宪法上的规定，其权力来源是宪法规定。委托说和授权说的区别在于当法律责任产生的时候，责任主体的不同上。如果是委托关系，那么在全国人大闭会期间，如果全国人大常委会的职权行使不当导致责任产生的话，那么责任主体就应该是全国人大；而如果是授权关系的话，在责任产生的时候，责任主体则是全国人大常委会本身。从宪法条文规定以及我国宪政实践来看，笔者更倾向授权说，认为全国人大闭会期间，全国人大常委会代替行使全国人大职权的行为是一种法律授权，应当自己承担由此产生的法律责任。
 
 
 
注释:
  [1]许崇德:《宪法》，中国人民大学出版社2004年版，第116页。
  [2]许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第512页。
  [3]章乘光：《全国人大及其常委会立法权限关系检讨》，载《华东政法学院学报》2004第3期。
  [4]韩大元、刘松山：《宪法文本中“基本法律”的实证分析》，载《法学》2003年第4期。
  [5][6]胡锦光：《中国宪法问题研究》，新华出版社1998年版，第208、150页。
  [7][9][12]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第330、320页。
  [8]胡锦光、韩大元：《中国宪法》，法律出版社2004年，第362页。
  [10]范进学：《宪法解释主体论》，载《中国法学》2004年第6期。
  [11]韩大元：《论宪法解释程序中的合宪性推定原则》，载《政法论坛》2003年第2期。