效率型法治、民生型法治、民主型法治――从“中央•地方•个人”的国家结构切入

关键词: 国家结构/效率型法治/民生型法治/民主型法治

内容提要: 目前中国法治的规划部署是一种“横向部署”或“条条驱动”，不足以实现法治建设的根本目标。根据中国不同时期的发展目标和现实发展脉络，应当采取“纵向部署”的方式，从中央•地方•个人的国家结构出发设计法治的战略部署和具体措施。中国法治的发展步骤分为三步：效率型法治、民生型法治、民主型法治。效率型法治的实施时期主要是1978－2006年，原则是“放权”和“控制”。民生型法治的主要实施时期是2006－2020年，原则是“分权”和“服务”。民主型法治的主体完工时间将在2020年以后，原则是“平等”和“积极参与”。这三种类型的法治建设，在同一个时期是并存的。法律在规范性文件体系中的地位将逐渐上升，最终占据主体地位。
 
 
 
导言　从横向部署到纵向部署
 
　　“依法治国”战略的提出，引出了两个基本问题：如何规划该战略的具体部署？通过什么具体措施落实这些战略部署？针对这些问题，学术界给出的解答可以归纳如下：（一）加强立法机构的立法工作，建设一个完善的法律体系；（二）改革司法，建设一个公正、高效、权威的司法体制；（三）进行行政改革，建设“法治政府”；（四）加大普法宣传教育，培养法律职业团体，提高全民族的法律素质；（五）完善权力制约和法律监督机制，充分保障人权[1]。有学者还提出了“宪政建设”、“农村法治”等策略[2]。以上这些措施可以都是“政府推动型”的法治建设。此外，还有学者强调不能仅仅依赖政府推动，还要壮大“公民社会”或“市民社会”（civil society），以社会的力量推动中国的法治建设[3]。这些方略被学者归纳为“社会驱动型”[4]。还有学者对这种进路进行综合，主张“政府社会驱动型”[5]。
　　现实的法治建设步骤基本上是“政府推动型”的，“社会驱动型”和“政府社会驱动型”的法治建设非常稀少[6]：第十一届全国人大常委会提出了在2010年基本形成中国法律体系的立法规划；国务院在1999年11月颁布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，2004年3月颁布了《全面推进依法行政实施纲要》；最高人民法院先后在1999年、2005年和2009年推出了三个司法改革纲要；最高人民检察院在2005年和2009年颁布了检察改革的“实施意见”；2009年4月13日，由全国人大、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院、中央宣传部等53个单位组成的国家人权行动计划联席会议机制，颁布了《国家人权行动计划2009－2010》[7]。“社会驱动型”的法治发展进路有一个重要缺陷：这种思路只停留在理论上，无法转化为具体的操作措施，“社会”本身就是一个模糊、难以界定的事物，难以制定具体的规划步骤。中国法治的推进发展，主体还是在于政府。中国法治的主体工程还是“政府推动型”的。
　　综合以上关于“政府推动型”法治建设的建议和对策，可以发现，在《国家人权行动计划2009－2010》颁布之前，所有的法治推进部署都是一种由各个部门独立、分散进行的（而且是中央国家机构的“单方”推进），是一种“横向部署”，或者说是由“条条”驱动的部署；各种改革纲要之间缺乏衔接，立法、执法和司法不统一，执法和司法无法充分实现立法要求。《国家人权行动计划2009－2010》第一次改变了这种状况，提出了一种整体的、综合性的推进部署，对于我国法治建设推进方式的改革有着重大意义。但是，该计划也存在显而易见的缺陷：只是一种治理方式的改进，不涉及国家体制结构的改革；没有国家结构的相应改革，新的治理方式的效果往往会大打折扣。
　　“横向部署”或者“条条驱动”，主要有四个缺陷：一，这种部署的目标可能会满足中国法治的形式要求（国家和社会的主要领域实现“法律之治”），但满足不了中国法治的实质追求：横向部署或条条驱动往往只限于完成本部门的特殊目标和机构建设（如全国人大完成自己的立法任务，国务院完成自己的“依法行政”任务，司法机构完成自身体制和司法方式的改革），而中国法治却是追求建设一个共同富裕、高度民主、文明和谐的现代化国家；法治的实质价值内涵无法体现在“条条驱动”的法治建设目标中。二，各部分之间缺乏有力的协调和配合，可能会导致改革事倍功半。三，“条条”的包容性不够，往往只限于中央国家机构，一定程度上忽视了地方国家机构，很大程度上忽视了个人的参与；四，最关键的是，这种“横向部署”或者“条条驱动”，与中国改革30年来的法治实际发展不符合，与中国改革开放成功的实践经验不符合：中国改革开放成功的秘诀，在于由政治经济高度集权的“全能型国家”（total state）改为政治集权、经济分权的“联邦型国家”[8]，由计划经济时代的“条条治理”改为“块块治理”，赋予地方政府和个人很多资源和发展空间，并因此产生了一种强大的激励机制，刺激中国经济的高速增长和社会翻天覆地的变化[9]。
　　针对这些缺陷，本文将根据“社会主义法治国家”的形式要求和实质追求，立足于中国已有的发展基础和特殊的发展轨迹，提出一种新的战略部署和具体措施。这种新部署的特点是：一，改革开放以来，中国的发展在不同的时期遵循不同的发展目标：1978－2006年中国发展目标是“经济增长”，2006年以后转向和谐社会的民生建设，2020年以后将主要转向民主政治的建设；中国法治正是为了满足这些实质目标而被采纳的。下文的分析将表明，自1978年以来，中国的法治发展就是一种服务于提高治理效率和增长效率的法治。因此，本文将中国法治的发展阶段分为三步：第一步是“效率型法治”，其存在的主要时期是从1978－2006年；第二步是“民生型法治”，其存在的主要时期是2006－2020年；第三步是“民主型法治”，其存在的主要时期是2020年以后。这三个步骤可以同时进行。在同一个历史时期，会同时并存着这三种法治建设，只是以其中一种法治建设为主而已。
　　二，中国的改革是一种国家治理结构的改变：从“条条治理”转向“块块治理”；在现实中，中国的法治建设也是围绕着这一治理结构的转型而展开的（在下文的“效率型法治”一节里，笔者将予以简要的说明）。中国未来的改革大业，本质上也是围绕着国家治理结构而展开。因此，本文将从这种国家治理结构切入，以论述中国法治的战略部署和具体措施。中国的国家治理结构，并不是流行的“国家·社会”结构――事实上，自1949年以后全能型的国家建立以后，“社会”就不存在了，改革以后，“社会”的发育程度仍然不够，市民社会的两大基本支柱：自由独立的“公共舆论”和“会社”并没有充分建立起来――而是 “中央·地方·个人”的国家结构，“中央”与“地方”是两个不同的发展实体。具体而言，1949年以来，中国形成了类似苏联的全能型国家，一切资源和权力集中于“中央”；自1970年以后，由于“文革”的冲击，这一全能型国家结构开始裂变，中央大幅度地往地方下放企业、物质资源等等，地方的实力空前壮大[10]；1978年以后，中央继续加大对地方的“放权”，同时也放松了对个人的束缚，不断地赋予其各种经济权利和民事权利，社会上无数分散的个人也形成了一个发展实体，“中央·地方·个人”的国家结构由此形成，并对中国的经济增长和社会发展起到了决定性的推进作用。中国的法治建设正是围绕着设计这种国家结构而展开的。由于这一结构是纵向的，围绕着这一结构而进行的法治战略部署，可以称之为“纵向部署”。
　　需要说明的是，中国的法律呈现出一种独特的“多元现象”。构成中国的法律体系的，包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规四类。除此之外，如果以法律社会学的观点来看，司法解释、党规党纪等有着实际效力的规范性文件，也应该归属于法律渊源。尤其是党规党纪，是我国干部人事制度的主体，在构建中国的政治制度方面发挥了巨大的、无法忽视的作用。因此，本文在论述法治发展的时候，也必须提到这些对现实中的中国制度影响巨大的规范性文件。此外，论述中国的法治发展，不可避免地要提到党政关系。我国实行的是同级党委领导同级其他一切组织机构的制度，横向的“分权制衡”几乎不存在。本文所述的“中央”和“地方”将遵从现实，既包括党组织、又包括国家机构。下文将具体论述这三大步骤。
 
第一步：效率型法治
 
　　这一步的法治建设源于改革开放，至今仍在进行。“法治”要求在整个国家的主要领域实现“法律的统治”；虽然“依法治国”是在二十世纪末期才提出的，但其以往的法制建设其实也是法治建设的一部分，是法律实现对国家全面“统治”的第一步。中国改革开放是以提高经济增长效率和政府治理效率为导向的。家庭联产承包责任制、财税体制改革、企业制度改革、精简机构、党政分开、干部体制改革等重大改革都是以效率为导向的。法律也正是在这一背景下，被作为能够提高效率的有力工具而引进的[11]。这一阶段的法治建设，也服务于提高国家治理效率和经济增长效率的大局。这一步已经得到了很大实施，主要体现在四个方面：
　　一，制定国家和国家机构的组织性法律及其运作性法律――前者建立了“国家”和“国家机构”的组织体，后者规定了这些组织体的运作方式――使它们以法律的形式稳定下来，为提高效率奠定基础。这类法律包括：规范整个国家组织的《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《反分裂国家法》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，等等。这类法律有一个缺陷，就是相对忽视“运作性”法律，尤其是忽视了人民参与国家治理、人民与国家机构沟通交往的法律。
　　二，在中央下放权力给地方的基础上，制定“分权型”法律法规和规定等。除了军权和外交权等必须由中央垄断的权力以外，其他的权力几乎都在一定程度上下放给了地方。这些权力主要有：（一）立法权。这一权力的授予，是通过《宪法》、《立法法》等法律实现的。1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织》授权了省级人大及其常委会立法的权力；1982年的宪法对此进行了肯定，并加授民族区域自治机构立法权；从1984年到1993年，国务院分四批批准了18个享有立法权的“较大的市”；1992年7月1日，全国人大常委会通过了《授权深圳人大及常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，深圳从此有了立法权[12]。接着直到1996年，全国人大以同样的方式授予了其他三个经济特区市以立法权。2000年的《立法法》最终对这些进行了法律确认。通过这些法律和决定，省一级的地方人大和政府、省会城市、经济特区市、较大的市等地方实体都拥有了立法权。立法权的赋予，释放了地方的活力和创造能力，使其可以灵活配置资源、进行改革创新、从而提高治理效率。
　　（二）财权。早在文革时期，中央的部分财权就已经下放给了地方：从1970年以来，中央在财政方面，推行“财政收支包干”体制，除中央直管企业的收入和关税以外，其余收入全部归地方；除中央部门直管的基本建设、国际战略、国家财政储备等支出外，其余支出全部归地方[13]。改革开放以后，1980年2月国务院颁布了《关于实行“划分收入，分级包干”的财政管理体制的暂行体制》，以规范性文件的形式正式推行“财政包干制”，向地方下放财税权力。这种“分灶吃饭”型的财政包干体制，一直延续到1994。由于中央向地方放权的幅度过大，出现了“中国国家能力危机”的现象[14]。1993年12月，至关重要的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》出台，1994年1月1日分税制改革正式推行，中央与地方财税权力得以重新划分。财权的下放，使得地方获得了很大的财税资源。自1990年以来，地方财政支出一直占国家财政总支出的70％以上[15]，对国家的经济建设发挥了主要作用。
　　（三）产权。产权在中国一直是个非常模糊的事物。理论和法律上的规定往往与现实脱节。中国的国家机构拥有庞大的财产：土地、矿产资源、企业等等。由于国家机构有中央与地方之分；在现实中，中央对这些财产享有的“产权”和地方的“产权”是不同的。就土地而言，中央名义上是所有国有土地的拥有者，但中央又通过《土地管理法》等法律法规授予地方处理国有土地的权力。实际上几乎是地方政府真正享有国有土地的产权，并依靠“出售国有土地使用权”获得了极为可观的收入：2001年至2003年间，各级地方政府的土地出让收入为9100亿元，约占同期全国地方财政收入的35%；2004年全国土地出让金高达5894亿元，占同期地方财政收入的47%；2005年开始对房地产业“调控”，土地出让金总额仍高达5505亿元；2006年一季度全国土地出让金总额已达3000亿元，预计全年土地出让金占地方财政收入的比例将突破50%，成为名副其实的“第一财政”（事实上，北京、广州、深圳等房地产热点区域上半年的土地出让金收入已超过了2005年全年的总额）[16]。其次，地方拥有很多国有企业，并且自己还办了更多的集体企业；而中央目前直接控制的企业只占全国企业总数的1％左右[17]；中央还颁布《关于出售国有小型企业中若干问题的通知》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等，允许地方出售国有企业获得收入。对于矿产资源而言，中央通过中石油、中石化、神华集团、黄金集团、五矿集团等几百家央企实际控制了油田、煤矿、稀有金融等主要矿产资源，其他的储量相对不多的矿产资源则由地方支配。由于地方对土地、企业、矿产资源等拥有实际产权，现实中的地方政府经济实力远比财政收入雄厚，其经济影响力更是无法估量。
　　（四）人事权。我国实行的是“党管干部”的原则，人事性法律以党规党纪为主体。国家法律法规中涉及到人事的只有《公务员法》（2005年）、《公务员录用规定（试行）》（2007年）、《法官法》、《检察官法》等等。党规党纪涉及的大都是人事管理问题，是非常重要的一类有效力的规范性文件。1984年，中央组织部发布了《关于修改中共中央管理的干部职务名称表的通知》，规定干部管理权限由下管两级改为下管一级[18]，由此将人事权力大幅度地下放给了地方。此外重要的人事管理规范还有《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党内领导干部考核工作暂行规定》、最新的《关于规范地方政府助理和副秘书长配备问题的通知》[19]等等。除了下放地方人事权力以外，由于近年来严峻的腐败现象，中央又加大了对所有干部的监督，颁发了《党内监督条例（试行）》、《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、《纪律处分条例》、《党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》，等等。此外还有一些非常具体的监督性规范，如《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》、《关于党政机关县（处）级以上党员领导干部违反廉洁自律规定购买、更换小汽车行为的党纪处理办法》等等。鉴于GDP指标容易量化，大小高低易于比较，也更有“说服力”；而其他的品德、廉洁、勤奋、才能等考核标准过于抽象主观，因此我国上级对下级的政绩考核采取以GDP指标为主[20]。这种人事考核制度提供了一种强力的增长激励因素，使得地方领导干部工作基本以GDP挂帅，尽可能地利用手里的资源，“一心一意谋经济增长”，对推动地方经济发展影响至巨[21]。
　　（五）经济社会事务管理权。这类权力是一个极其庞杂的权力群，涵盖了除以上权力以及军权和外交权以外的其他所有权力，其中最重要的就是各种投资审批权力。中国的经济发展主要依赖于投资（包括中央投资、地方投资、企业投资、个人投资、外商投资等等）[22]，目前克服金融危机和经济危机也是取决于政府2万亿的投资。世界银行2006年发布的《中国经济季报》指出：中国的投资主要得益于地方政府的推动[23]。规范政府投资审批权运用的法律主体是行政法规和部委规章，如国务院《关于投资体制改革的决定》（2004）、《关于扩大国营施工企业经营管理自主权有关问题的若干规定》（1979）、《关于鼓励外商投资的规定》（1986）、《境外投资外汇管理办法》（1989）、《社保基金投资管理办法》（2001）等等，法律的则有《土地管理法》（1989）、《外商投资企业所得税法》（1991）、《城市房地产管理法》（1994）、《公司法》等等[24]。这些行政法规、部委规章、法律等大都授予了地方一定的投资审批权力。一旦有了投资审批权，地方往往会采取“化整为零”等方法将审批权力用到极限！
　　除了投资审批权以外，中央还以《行政许可法》、《行政处罚法》等授予有立法权的地方自行设立许可权（也即审批权）处罚权；以《教育法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《残疾人保障法》、《反不正当竞争法》、《价格法》（前身为1982年的《物价管理暂行条例》）、《食品流通管理条例》、《盐业管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《城市房地产开发经营管理条例》等等大量法律、行政法规及其部委规章授予地方广泛而处分的经济社会事务管理权。这些权力的下放，对于促使地方拉动经济和社会发展，也起到了极大的促进作用。
（六）司法权。文革期间，拥有司法权的法院系统和检察院系统被“砸烂”。1979年，全国人大通过了《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》；1982年，全国人大常委会通过了《民事诉讼法（试行）》；1989年全国人大通过了《行政诉讼法》；1991年全国人大通过了《民事诉讼法》――这些法律重建了我国的司法机构，划分了中央司法系统和地方司法系统的权力。不过，司法权的下放，产生了“司法权地方化”的问题。由于司法系统的财政和人事都由地方党政部门控制，造成了“司法地方保护主义”的现象。这种现象对法律的统一适用有着很大的消极影响，需要在遵从司法权运作的特殊规律基础上进行改革。
　　三，中央与个人之间的法律、法规。改革开放之初，个人享有的权利非常有限。这方面的治理改革主要是：（一）赋予农民承包经营权利。1982－1986年，中共中央先后颁发了五个关于三农问题的“一号文件”；这些具有“宪法性法律”意味的文件，打破了传统的农村经济制度和人民公社制度（1985年人民公社最终消失），赋予了农民承包土地、自主经营、自由交易等经济权利。1986年的《土地管理法》最终以肯定了农民的“土地承包经营权”。中央对农民这些权利的赋予和改革的意义极其重大，效果极为显著：不仅彻底改变了农村的贫困面貌，而且这些改革思路随后蔓延到其他国家社会制度领域。
　　（二）赋予个人独立经营的权利。这些权利最初也是来源于行政规范性文件：《关于城镇非农业个体经济若干政策性的规定》（1981）、《关于对城镇个体工商户货源供应等问题的通知》（1981）、《关于解决发展城镇集体经济和个体经济所需场地问题的通知》（1981）、《关于农村个体工商业的若干规定》、《关于城镇劳动者合作经营的若干规定》、《城市个体工商户管理暂行条例》（1987）、《私营企业暂行条例》（1988年）、《国务院关于促进个体和私营经济进一步健康发展的若干政策规定》（1990）、《关于促进个体私营经济发展的若干意见》（国家工商行政总局1993年发布），等等。后来的《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《宪法》等均对个人从事工商业和私营企业经营的经济权利予以了确认。这些规定和法律极大了刺激了个体经济和私营经济的发展。就个体工商户而言，1978年有14万人从业，1981年就激增到227万人，注册资金5亿元；1984年进一步激增到1304万人，注册资金100亿元；2006年已高达5160万人，注册资金6469亿元[25]。就私营企业而言，1989年登记的有9.06万户，从业人数164万，注册资金84亿元；1998年登记数上升到120.10万户，从业人数2022万人，注册资金10287亿元，2006年增加到498.10万户，从业人数6586万人，注册资金76029亿元[26]。个体经济和私营经济产值占GDP的比重，已经从1989年的3.86％上升到2006年的20.20％；在中国的工业总产值中，民营企业已经与国有及国有控股企业、三资企业旗鼓相当、三分天下[27]。
　　（三）保障个人的民事权利。改革之前，中国的“全能型国家”体制使得每一个人都被纳入集体之中，被牢牢地控制住，似乎除了婚姻自由以外，其他的民事权利基本上没有国家法律的保障。改革以后，全国人大通过《宪法》、《民法通则》、《婚姻法》、《继承法》、《合同法》、《物权法》、《担保法》、《专利法》、《商标法》、《著作权法》、《劳动法》、《劳动合同法》等等，赋予了个人较为充分的基本民事权利。这些对于“市民社会”的形成，起到了基础性的促进作用。
　　（四）赋予个人部分政治权利。这些政治权利包括选举权、知情权、监督权等等。授予这些权利的主要是《宪法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《政府信息公开条例》、《行政诉讼法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》等等。我国这方面的法律比较不健全，还有很大的改善空间。
　　（五）监管性法律和秩序保障性法律。这方面的法律、行政法规和部委规章非常多。改革以后，国家对个人的控制比以往放松了很多，不再能够直接支配、管理每一个人，急需一种新型的控制方式。法律正是这种新型控制方式的唯一工具。借助具有普适性的法律规范，国家可以从以前的直接控制转为间接的控制：以法律的形式规范人的行为方式，建立稳定的国家和社会秩序，免除了直接控制所必需的庞大成本。这类法律法规包括《刑法》、《治安管理处罚条例》（后来改为《治安管理处罚法》）、《禁止传销条例》、《关于严厉打击卷烟走私整顿卷烟市场的通告》等等，包括刑法、部分行政法、行政法规和部委规章。这种法律的颁行，可以有效提高国家在新的社会形势下的治理效率。
四，地方与个人之间的法规。地方型法规是数量最多、种类最复杂的一类。其规范对象均是直接或间接地指向个人。地方与个人之间的关系，除了借助中央颁行的法律法规、规定以外，还自己制定了大量的地方性法规和规章，形成了我国法律体系中数量最为庞大的一群。据统计，从1979－2005年期间，法律的总数的805件，行政法规的总数是4156件，部委规章的总数是58797件，地方性法规高达115369件！其年均增长速度是33.1％，远远高于法律增速的11.8％、行政法规的10.7％、部委规章的14.4％[28]！地方性法规的主体是经济行政类法规，刑事法律、民事法律由中央统一制定、在全国范围内统一颁行。　
　　综合以上从国家结构的角度、对改革以来中国法治发展的分析，可以总结出这一时期法治的三个特点。一：在具有效力的规范性文件中，党规党纪、行政法规、部委规章、地方性法规占据非常重要的地位，实际构成了中国国家和社会制度的基础。法律整体上相对滞后于中国改革实践。这是因为，这些规范性文件灵活、及时，能够有效回应中国改革变迁的需求，发挥了制度创新的积极作用，更能提高国家的治理效率。而法律却富有刚性、不易改变，不利于效率的迅速增进。
　　二，涉及到中央和地方本身的法律，以“组织结构型”法律为主，缺少中央与个人、地方与个人的有效互动机制；除了参与人大代表选举以外，社会中的个人与中央和地方的正规、有效的互动机制途径非常少，个人对中央、地方的决策影响因此也相对薄弱。涉及中央与地方关系的规范性文件，以放权为主、兼具控制的效果。刑事法律、民事法律基本上是国家治理社会个人的法律。
　　三，这一时期的法律基本上是一种国家提高治理效率的工具，其内容主要是国家治理个人、中央治理地方的法律，没有彻底地立足于个人、扎根于社会。“效率型法治”的原则和路径，就是以“放权”为主、兼具“控制”：中央向地方放权、国家向个人放权，通过放权来激励地方和个人、授予其经济资源，从而刺激经济的迅速增长；同时又进行适度控制，以确保这些主体不致于过分越轨。受“效率导向”的制约，这类法治的发展空间必然是有限的，只是一种“自上而下”的治理工具。法治要发展，必然需要转向其他导向。
 
第二步：民生型法治。
 
　　改革进入二十一世纪之后，中国严峻的民生问题逐渐变得愈发突出，社会不公的现象日益严峻，社会结构发生巨大的变迁、“断裂社会”开始出现[29]，环境污染和可持续发展的问题迫在眉睫，以效率为导向的改革受到很大质疑。针对这些问题，2006年中共十六届六中全会提出“构建社会主义和谐社会”――一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。建设“和谐社会”的完成时间，定位在2020年。“和谐社会”的建设，要求以“人的发展”的衡量标准，不再仅限于人均GDP和人均财富收入，而是综合了人的教育发展、健康状况、社会保障等各个方面；“社会进步”的标准，也不再是单纯的GDP经济增长，而是包括了社会公正的实现、腐败丑恶现象的消减、环境污染、自然资源消耗等综合因素在内。“和谐社会”要求政府从增长型转化为民生型，立足于个人，切实解决民生问题。法治建设相应地也服从这个大局目标。中国的立法已经显示出了这种转变：2006年开始进入“民生立法”时代[30]，2007年仍然是“民生立法”[31]。这一立法路径将在以后延续下去。
　　当前这一时期，困扰着中国的民生问题主要有：一，就业问题。就业一直是我国面临的最重要的问题之一，也是民生的第一号难题。改革开放之初的“就业难”曾引发了国家制度改革，个体经济和私营经营由此萌芽壮大[32]。1995－2001年的经济结构造成了新的一波“失业洪流”，大约6000万国有企业和集体企业的职工下岗，约1.9亿城镇居民的生活受到严重影响[33]。2008年金融危机的爆发再次引发了新的一轮失业潮流，目前已经导致了至少2000农民工失业[34]。此外，大学生就业难自本世纪以来就成了一个突出难题：2006年人事部的调查数据显示，60％的大学生毕业即失业[35]！我国由于缺乏完善的社会保障制度，失业意味着失去了生活来源，并波及影响了家庭和社会，是一个“触一发而动全身”的全局性问题。
　　二，社会保障。社会保障包括养老保障、失业保障、医疗保障、工伤保险、生育保险、住房保障、残疾人保障、社会优抚等等，是现代国家最基本的制度之一，是社会稳定的“安全网”。我国的社会保障很不健全，突出问题是保障覆盖面不大、保障力度和水平不高，而且存在着身份不同引发的“差等对待”现象。截至2007年底，参加养老保险的人数占总人口的比例仅占33.9％；参加城镇基本医疗的人数比例仅为37.1％[36]。具有“干部”身份的个人，能够享有较为充分的社会保障；而广大农村居民，除了2003年开始逐步推行的合作医疗以外，几乎享受不了其他社会保障。
　　三，教育、医疗、住房。本世纪以来，被称为“新三座大山”的教育、医疗、住房成为影响民生最为严重的问题之一，民众对这些问题的关注甚至超过了腐败问题。近十年来，学费、医疗费和住房费用的增长速度大大高于GDP和人均收入增长速度：大学学费从1997年开始疯涨，至今总共上涨了25倍以上；人均收入每增长1个点，住院费用约增长1.5至2.5个百分点、门诊费用增长2到3个百分点；商品房价格更是年年涨、月月涨，在北京、上海、深圳等大都市早已超过了发达国家的平均房价[37]。
　　四，自然灾害、环境污染和能源短缺。我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，上个世纪九十年代由于自然灾害造成的经济损失平均每年占GDP总量的3％－5％，平均每年受灾人口已占全国总人口的1/3，平均每年成灾人口已占全国总人口的1/5[38]。本世纪以来，自然灾害有增无减。仅以刚刚过去的2008为例，截至2008年9月25日12时，汶川大地震就已造成69227人遇难，374643人受伤，失踪17923人[39]，直接经济损失8451亿人民币！除了自然灾害以外，环境污染也已经对人民生活造成严重影响[40]。能源短缺也已成为关系着国计民生的重大问题：1993年开始我国已经成为一个纯粹的石油进口国，目前是世界第二大石油消费国；此外，淡水资源、矿产资源等等都很严峻，难以满足未来我国庞大的需求。
　　在这些严峻的民生问题面前，中国的法治整体上也开始转型，“民生型法治”将成为未来一个时期的法治建设主要潮流。应对民生问题，需要调整我国的国家结构，在“中央·地方·个人”的国家结构下重新配置中央和地方的权力与义务，重新规范个人的权利，重新规划结构形式和资源配置制度，以有效应对民生问题。下面将结合具体的民生问题，论述中国国家结构的调整。
　　一、在就业方面，需要调整中央、地方与个人之间关系的法律。中国的“就业难”，在一定程度上被归咎于国家的过度监管和过度汲取。我国的个体工商户和公司必须登记注册才能营业，这为政府借机“敲诈勒索”提供了机会。我国普遍存在登记时间长、手续多的问题，这不仅加大了个体和企业的“攻关成本”，而且大大延误了“商机”[41]。个人一旦正式从事经营活动，所交纳的各种工商管理费用、其他部门的收费、罚款太多，无法生存和发展[42]。针对这些问题，要求中央和地方继续对个人“放权”，从管制型政府转化为服务型政府。仅仅依靠《就业促进法》是远远不够的。对《公司法》、《城乡个体工商户管理暂行条例》及其《实施细则》、《民法通则》以及相应的众多税法都要修改，放宽个体工商户的登记要求，降低公司的注册资金，缩减登记时间，改革工商行政管理局的管理制度及其内部财政经费制度，使其不依赖罚款收入、登记收入等等供养。总之，中央和地方要共同对个人“放权”。
　　二，在社会保障、教育、医疗和住房方面，首先要调整中央和地方的财政支出结构。二战以后，在发达国家的财政支出中，涉及到民生和公共服务的财政往往占据财政总支出的50％左右。以美国为例，2004年，联邦政府的财政支出45％用于社会保障和医疗卫生等民生问题，而州和市县镇政府的总支出中，用于教育卫生、各种社保和社会管理的支出比例高达70%多[43]！而同年中国财政最大支出项目是行政公务费用（不包括公安和武装警察费用），高达27%。其次是经济建设费用21.7%，而用于社保、教育、卫生等公共服务的比例全部加起来只占16.6%。据国家行政学院竹立家教授计算，在2004年，我国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085亿元，大约占全国财政收入的13%以上；与公车消费相联系，据各种资料显示，全国一年的公款吃喝在2000亿元以上，二者相加总数高达6000亿元以上，如果财政收入按3万亿元计算，几乎相当于财政收入的20%左右；此外，据2000年《中国统计年鉴》，1999年的国家财政支出中，仅干部公费出国一项消耗的财政费用就达3000亿元，2000年以后，出国学习、培训、考察之风愈演愈烈，公费出国有增无减[44]。仅公车消费、公款吃喝、公费出国的费用就高达9000多亿元，约占我国财政总收入的30%！与周天勇教授的统计所差无几！民生问题与政府财政具有极为紧密的互动关系。针对民生问题的财政支出总量越多，解决民生问题的可能性也越大。
　　在调整国家财政支出结构的同时，还需要调整中央、地方与个人之间的法律制度。我国还面临着“公共服务地方化”的问题：不同地方的个人，享有的公共服务依赖于其户籍所在地。从最新公布的国家财政支出统计表中可以发现，在关系着社会保障等公共服务和民生的支出上，地方承担了提供公共服务的主要责任。