效率型法治、民生型法治、民主型法治――从“中央•地方•个人”的国家结构切入
项 目 | 中央 | 地方 |
一般公共服务 | 2160.17 | 6354.07 |
教育 | 395.26 | 6727.06 |
文化体育与传媒 | 127.21 | 771.43 |
社会保障和就业 | 342.63 | 5104.53 |
医疗卫生 | 34.21 | 1955.75 |
环境保护 | 34.59 | 961.23 |
城乡社区事务 | 6.20 | 3238.49 |
农林水事务 | 313.70 | 3091.00 |
（数据来源：《中国统计年鉴》（2008））
在现代国家，个人享有的教育权利、社会保障权利等等，都是最基本的公民权利。不管公民在哪一个地方，这些基本公民权利都应该受到同等保障。但是，在中国，由于“公共服务地方化”导致了个人“基本权利地方化”的问题，个人的基本权利严重附着于地方。在目前中国这个流动频繁加剧的社会，流动人口的基本权利很难受到有效保障。在这种问题和挑战面前，需要调整中央与地方之间各自所承担的提供公共服务义务和保障公民基本权利义务，使中央承担起保障个人基本权利的主要责任，使每一个人，不论是在中国的任何一个地方，都能同等地享受到教育、社会保障等基本服务。事实上，对中央和地方之间的财政结构进行调整，就可以保证中央有足够的财力提供服务。这需要对《义务教育法》、社会保障类法律进行修改和制定，建立一个相应的法律体系。
三、建立救灾保险和灾害应急法律制度，实现“黑色发展”向“绿色发展”的转型，保护环境和自然资源，降低能耗、提高能源利用率，实现可持续发展。我国目前急缺救灾保险和巨灾保险的法律制度，灾害发生以后，无法通过社会机制分摊风险。汶川大地震的爆发使得这一问题尤为突出[45]。这类保险同时也是社会的稳定器，意义非常重大，是我国急需建立的一种法律制度。此外，我国的应急救灾法律制度也需要完善，以做好预防准备、及时高效地应对各种危机。我国的经济发展一向是高能耗、高排放、牺牲环境资源的“黑色发展”，这种发展模式已经步入尽头，迫切需要通过完善环境保护和促进绿色发展的法律制度。中央应当承担起这些任务的主要责任，而不是放手让地方自由处理。事实已经证明，中央迄今为止约束地方的环保类法律，均是“软约束”。这些法律制度的改革不仅仅涉及环保法和自然资源法，还要求税法、投资类法律等进行改革，允许非公企业进入能源环保领域，开拓海外市场[46]。
最后，需要重视的是腐败问题。腐败一直是困扰着国人的大问题，同时也是影响民生的大问题。腐败不仅会由于“损公肥私”、扭曲资源配置而给国家和社会造成严重经济损失，而且是社会不公的源头，毒化社会的道德意识。腐败的影响是全面性的。防治腐败，不仅关系着民生问题，还关乎统治问题。这要求我国加快服务型政府和法治政府的建设，遏制腐败和社会不公。遏制腐败问题，关键在于调整国家结构：就中央与地方关系而言，由于中央掌握着丰厚的财力资源、财政转移支付不透明、无法可依，结果导致“审批腐败”、“跑部钱进”的现象，制定《政府间财政转移支付法》迫在眉睫；就国家与个人关系而言，腐败的根源在于国家权力（中央权力和地方权力的总和）缺乏监督，尤其是缺乏来自社会的个人监督。这要求完善我国的监督法律制度，为社会中的个人参与国家治理、监督国家权力提供畅通的路径渠道。
总之，“民生型法治”的建立，要求中央、地方与个人之间的关系进行重新调整，要求中央与地方关系的建构立足于个人基本权利的保障，要求改变“效率型法治”中的“中央走高端、地方走低端”的放权型思路，使中央直面个人、承担保障个人基本权利的主要职责。“效率型法治”的原则是“放权”和“控制”，“民生型法治”的原则是“分权”和“服务”：中央要改变由于“放权”而造成的对地方的“软约束”状态，在保障个人基本权利的基础上建立科学合理的分权体制，共同服务于社会中的无数个人。在民生型法治中，法律的地位将逐渐提高，因为民生的需求是固定的、稳定的，中央、地方、个人之间的关系更需要刚性的法律来保证。
第三步：民主型法治
民主是社会主义的最终追求目标之一，也是我国政体优越于西方国家政体的最突出标志之一。邓小平在上个世纪八十年代曾经预言：“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选”[47]。2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对于“和谐社会”的第一个要求，就是“民主法治”！法治不等于民主，回归前的香港和新加坡都是法治政体，但不是民主政体。“民主法治”是法治发展的高级阶段。“民主”的长久运行，要求实行该体制的社会是一个由高素质的公民组成的社会。这里的“素质”要求公民具有正常的正义观念和理智，能够独立地做出理性的决断。在这种条件下，由人民组成的社会和国家才会健康地运转、长久地持续。“民主”不仅指一种政治体制（直接民主、代议民主等等），还指一种决策方式（即所谓“协商民主”）。“协商民主”在我国有着悠久的传统。如今，随着我国国民素质的不断提高，继续加强协商民主、增加代议民主、最终实现选举民主，已经成为未来的发展趋势。
民主型法治对于我国有着重要的、不可或缺的意义。主要体现在：一，改革我国当前由于权力过分集中而带来的腐败现象。在我国腐败问题严重的背景下，民主是治疗腐败的一剂良药。腐败的主要原因是官员不受监督或少受监督，“绝对的权力绝对地导致腐败”。在民主制下，公民可以通过罢免、质询、弹劾、调查等等强有力的方式直接监督官员，或者推动反腐机构监督官员。二，民主可以集思广益、改善决策质量，避免不科学不公正、主观臆断的决策出现。民主决策方式要求人民广泛参与，调动人民的积极性，从多个角度思考问题、补充漏洞，最终形成一个能够为各方接受的、最能维护公共利益的、最科学合理的决策。我国当前的决策很多情况是“第一把手绝对真理、第二把手相对真理、第三把手服从真理、其他把手没有真理”，很多时候人民没有参与讨论的机会。对于这样的问题，最有效的措施就是真正实现民主的决策方式。三，民主是对人人平等之价值的最高尊重，是最“以人为本”的。在民主制下，个人可以在很大程度上独立地决定自己的命运、真正成为自己的主人、实现个人的最大自由。民主制同时也是最能激发人的创造性、提高整个国家的创新能力的制度。
民生问题是当前最迫切、最引人关注的问题。这个问题一旦得到了充分的解决，追求民主将成为社会的主要潮流。“民生型法治”建设之后的任务，就是“民主型法治”的建设。与前两种法治类型一样，民主型法治也是国家结构层面上的改革。这种改革将主要体现在如下方面：一，地方与个人的关系。民主国家的建立，最流行的观点是通过市民社会、中产阶级等方式来驱动。这些主张过于宏阔、抽象，不易规划，可操作性不够。在中国，推动民主的最便利途径，是改革地方与个人的关系，从基层的“草根民主”出发，逐步往上推行。个人与地方基层政府有着直接的互动交往关系，最应该、最易于实现民主治理。这种基层的“民主训练”，可以培养基层人民的政治素质和选择能力，为以后更高层次的民主打下基础。要做到这些，需要制定新的选举法，不仅让人民可以直接选举人大代表，还可以直接选举地方首长。
二，中央与个人的关系。中央与个人的民主关系，可以通过全国人民代表大会来实现。由人民直选国家领导人具有很多困难，美国总统也不是全民直选的，而是由各州的“选举人团”选举的。最可行的途径或许是根据目前的宪政构架，使人民直选全国人大代表，再通过全国人民代表大会选举国家领导人。这就需要改革我国的《选举法》、《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等等，使全国人大代表由人民直选，而不是由省级人大选举。全国人大代表的构成也需要改变。据中央党校王贵秀教授统计，目前我国将近3000名人大代表，有近70%的代表是来自行政和企事业单位的领导[48]。可以说我国的代表大会是“官员代表大会”，而非“人民代表大会”。这种情况需要改革，以使人民代表大会符合其本质要求、真正发出人民的呼声、维护人民的根本利益。此外，全国人民代表大会的权力也应有实质性的加强，不能仅仅充当“橡皮图章”的角色，应该有着实质性的人事任命权、财政权力和监督权力。党组织应该继续融入人民代表大会机制，通过人代会行使权力。
三，中央与地方的关系。在民主时代，中央与地方的权力分工应该更明确、更具体，这样才能真正地履行各自的义务、追究各自的责任。中央对地方的控制，更大程度上是通过人民来实施的。地方所处的将是一个微妙的角色：既要受人民的控制，又要受中央的调控。在民主时代，中央与地方的关系将从现在的“政治集权、经济分权”模式改为“政治相对分权、经济相对集权”的模式：中央将一部分人事权力下放给人民，让人民通过民主选举和监督在一定程度上控制地方官员，同时，中央将收回部分经济权力，承担重要的经济发展任务，通过经济调控和转移支付的方式支配地方。
总之，“民主型法治”更要求中央、地方与个人之间的关系进行调整。这种调整的原则，或者说“民主型法治”的原则是“平等”和“积极参与”。民主制是一种人人平等的机制，正是这种平等的原则，要求中央与个人、地方与个人的关系进行重大改革，要求个人积极参与国家治理。民主型法治最注重稳定。因此在这种法治下，法律将构成有效力的规范性文件体系的主体。
结 论
本文结合中国法治的实现目标和现实发展国情，提出一种法治建设战略的“纵向部署”，以克服“横向部署”或“条条驱动”的缺陷，将中央国家机构、地方国家机构和个人都纳入法治发展的进程中，并且将其融为一体，共同服务于“经济增长”、“民生发展”和“民主政治”的国家建设大业。中国法治的发展步骤分为三步：效率型法治、民生型法治、民主型法治。效率型法治的实施时期主要是1978－2006年，民生型法治的主要实施时期是2006－2020年，民主型法治的主体完工时间将在2020年以后。这三种法治建设的类型，在同一个时期是并存的。
效率型法治、民生型法治、民主型法治的建设，主体是调整中央－地方－个人的国家结构，在这个结构中重新配置权力和资源、重建三方之间的关系。效率型法治是在改革全能型国家的基础上实施的，其原则是“放权”和“控制”：中央对地方和个人同时放权，在放权的基础上进行控制。效率型法治是一种绝对的“自上而下”的法治建设，其特点是：行政法规、部委规章、地方性法规等占据最主要的地位，实际构成了我国法律制度的基础，法律整体上相对滞后于中国改革实践。民生型法治的原则是“分权”和“服务”：中央与地方的关系在保障个人基本权利上重新调整，中央与地方的治理目标主要是提供公共服务。在民生型法治中，法律的地位将逐渐提高。民主型法治的原则是“平等”和“积极参与”：在人人平等的基础上、使个人积极参与国家治理。在民主型法治中，法律将占据规范性文件体系中的主体地位。
注释:
[1] 这方面的著作很多，可以参见李龙主编：《依法治国方略实施问题研究》，武汉大学出版社2002年版；何勤华等：《法治的追求――理念、路径和模式的比较》，北京大学出版社2005年版；人民代表大会制度研究所：《与人大代表谈依法治国方略》，人民出版社2004年版；汪太贤、艾明：《法治的理念与方略》，中国检察出版社2001年版；朱力宇主编：《依法治国论》，中国人民大学出版社2004年版；卓泽渊：《法治国家论》，法律出版社2003年；黄之英编：《中国法治之路》，北京大学出版社2000年版；夏新华、胡平仁：《法治：传承与创新――中国当代依法治国之路再探》，湖南人民出版社2006年版。
[2] 汪太贤、艾明：《法治的理念与方略》，中国检察出版社2001年版；李龙主编：《依法治国方略实施问题研究》，武汉大学出版社2002年版。
[3] 范忠信：“公民社会决定法治社会”， 舒国滢：“中国法治建构的历史语境及其面临的问题”，均载于刘海年等主编：《依法治国建设社会主义法治国家》，中国法制出版社1996年版。
[4] 汪太贤、艾明：《法治的理念与方略》，中国检察出版社2001年版，第242－247页。
[5] 同前书，第247－255页。
[6] 孙志刚被收容致死，导致侵犯人权的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止、保障人权的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁行，是“社会驱动型”和“政府社会互动型”的一个典型例子。
[7] “推进中国人权事业全面发展的重大举措――王晨就中国发布《国家人权行动计划（2009－2010）》答记者问”，《光明日报》2009年4月15日第3版。
[8] “全能型国家”概念最早为德国著名公法学家施米特所提出。芝加哥大学的邹谠教授将二十世纪初期中国的危机解释为“全能主义危机”，将中国革命阐释为“全能主义革命”，革命的结果――新中国界定为“全能主义国家”或“全能型国家”。这一界定已成为政治学界的通说。具体论述参见施米特：《论断与概念》，上海人民出版社2006年版；邹谠：《二十世纪中国政治――从宏观历史与微观行动的角度看》，香港牛津大学出版社1994年版。
[9] 经济学界对于中国经济奇迹的解释，参见许成钢：“政治集权下的地方经济分权与中国改革”，载于吴敬琏主编：《比较·第三十六辑》，中信出版社2008年版。
[10] 这一下放的结果是：中央直属企事业单位从1965年的10533个，锐减为1973年的500多个。财政收支、物资管理、文化教育的大部分权力也下放给地方。同时，1970年以来全国各县开始兴办“五小企业”（小钢铁厂、小水泥长、小农机长、小化肥长、小煤矿），导致改革开放前夕，全国的2000多个县几乎都拥有生产农机的国有企业，300多个县拥有钢厂，20多个省份拥有生产汽车或拖拉机整机或配件的国有企业，地方国企生产的原煤、化肥和水泥分别占全国相应总量的37％、69％和59％。改革开放开始之时，地方的经济实力已经非常强大了，这为改革开放奠定了基本的物质基础。参见熊文钊：《大国地方――中国中央与地方关系宪政研究》，北京大学出版社2005年版，第75－76页；许成钢：“政治集权下的地方经济分权与中国改革”，载于吴敬琏主编：《比较·第三十六辑》，中信出版社2008年版。
[11] 实证分析，参见强世功：《法制与治理――国家转型中的法律》，中国政法大学出版社2003年版；强世功：“惩罚与法治：中国刑事实践的法律社会学分析（1976－1981）”，北京大学法学院1999年法理学博士论文。
[12] 樊纲等著：《中国经济特区研究――昨天和明天的理论与实践》，中国经济出版社2009年版，第68页。
[13] 熊文钊：《大国地方――中国中央与地方关系宪政研究》，北京大学出版社2005年版，第76页。
[14] 详细的实证分析，参见王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版。
[15]周天勇等著：《中国政治体制改革》，中国水利水电出版社2004年版，第135页。
[16] “土地出让金改革的宏观效应”，《21世纪经济报道》2006年9月2日
[17]熊文钊：《大国地方――中国中央与地方关系宪政研究》，北京大学出版社2005年版，第90页。
[18]金太军、赵晖等著：《中央与地方政府关系建构与调谐》，广东人民出版社2005年版，第155－156页
[19] 该通知由中组部、中编办2009年1月12日颁发，已经导致了吉林省六位副秘书长“离岗”。在当前地方“助理”和“副秘书长”过多的背景下，这一通知将在以后的时期引发更大的效果。
[20] 周天勇等著：《中国政治体制改革》，中国水利水电出版社2004年版，第141页。
[21] 许成钢：“政治集权下的地方经济分权与中国改革”，载于吴敬琏主编：《比较·第三十六辑》，中信出版社2008年版。
[22] 关于中国经济增长与投资的相关性分析，参见汪同三主编：《中国投资体制改革30年研究》，经济管理出版社2008年版，第96－107页。
[23] “土地出让金改革的宏观效应”，《21世纪经济报道》2006年9月2日。
[24] 这方面的法规非常繁多，名称也多种多样，有“通知”、“若干规定”、“暂行规定”、“办法”、“条例”、“决定”等等。详细的列举，参见汪同三主编：《中国投资体制改革30年研究》，经济管理出版社2008年版，第184－186页。
[25] 统计数据，来源于周立群、谢思全主编：《中国经济改革30年：民营经济卷》，重庆大学出版社2008年版，第61－62页。
[26] [26] 统计数据，来源于周立群、谢思全主编：《中国经济改革30年：民营经济卷》，重庆大学出版社2008年版，第58－59页。
[27] 统计数据来源，同上书，第73－74页。
[28] 数据来自朱景文主编：《中国法律发展报告：数据库和指标体系》，中国人民大学出版社2007年版，第2－3页。
[29]“断裂社会”一词，是著名社会学家孙立平教授提出的，为社会学界普遍接受。具体论述，参见孙立平：《断裂――20世纪90年代以来的中国社会》，社会科学文献出版社2003年版
[30] “我们迎来了民生立法时代”，http://news.sohu.com/20070312/n248654765.shtml。
[31] 赵鹏飞、李松涛：“2007：民生立法 健步前行”，《中国青年报》2008年3月10日。
[32]周立群、谢思全主编：《中国经济改革30年：民营经济卷》，重庆大学出版社2008年版，第12－13页。
[33] 胡鞍钢：《中国：民生与发展》，中国经济出版社2008年版，第169页。
[34] “08年约两千万农民工因金融危机失去工作返乡”，http://news.qq.com/a/20090202/000592.htm。
[35] 《法制晚报》：“人事部调查数据：六成应届大学生毕业即失业”，http://news.qq.com/a/20060716/001002.htm。
[36]胡鞍钢：《中国：民生与发展》，中国经济出版社2008年版，第382页。
[37] 杨光：改革造成的“新三座大山”――教育、医疗、住房问题的现状与成因分析，天益网：http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=13756。
[38]胡鞍钢：《中国：民生与发展》，中国经济出版社2008年版，第306页。
[39] 张映光、李微敖：“300天后，汶川地震死亡人数仍难公布”，财经网：http://www.caijing.com.cn/2009-03-08/110114939.html。
[40] 《中国经济时报》：“公众普遍认为环境污染严重影响健康生活”，http://finance.sina.com.cn/roll/20080108/10251915211.shtml。
[41] 美国耶鲁大学金融经济学教授陈志武对这个问题进行了实证比较分析。参见陈志武：《为什么中国人勤劳而不富有》，中信出版社2008年版，第72－77页。
[42]周天勇等著：《中国政治体制改革》，中国水利水电出版社2004年版，第238页。
[43] 周天勇：“中美财政支出结构和公共服务程度比较”，http://www.snzg.com.cn/ReadNews.asp?NewsID=544。
[44] 竹立家：“政府管理改革的几个切入点”，《学习时报》第326期。网络文章见：http://www.studytimes.com.cn/txt/2006-03/14/content_6154431.htm。
[45] 温源：“地震呼唤巨灾保险体系”，《光明日报》2008年7月4日。
[46] 《中国企业报》：“我国能源危机是能源政策的危机”，http://info.energy.hc360.com/2006/03/16085418961.shtml。
[47] 邓小平：“会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话”，载于《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第220页。
[48] 江金琪：“人大代表70％是领导 专家称人大会应减少官代表”，《华夏时报》2005年2月23日。