重申人民主权：国家权力的结构改革
通过对中国的国家建构发挥决定性作用的三部重要文件———《中华人民共和国宪法》、《中国共产党章程》与《中国人民政治协商会议章程》的比较分析，可以清楚看到，宪法、党章、政协三者之间，存在着关乎国家权力归属的、重要的共同点： 那就是党权为国权确立规范，党权约束、控制和支配国权。只有在党权的制约之下，国权和其他权力形态才得到它们的规定性；倘若党权不及，那么其他权力形态就失去了自己的规定性。这是一种特征非常明显的政党 －国家主权论。
四、从还政于民到还权于民
衡诸中国国家主权归属，政党主权已经获得较为明确而充分的认识。但是，政党主权得以成功延续的前提条件，与承载这一主权的政党定位和社会状态必须高度吻合。一个高度集中政党成员意志的党派组织，必须是一个革命党。革命党才能杜绝政党成员的多元思维，并且以严密的组织结构将高度统一的政治意志贯彻到每一个成员的行动之中。只有在这样的政党组织状态中，革命党在革命中和革命后的主权结构状态中才能维持自己的政治定位： 在革命中，由于革命党致力于革命，或者说致力于争取从国家反对派角色转变为国家权力执掌者角色的斗争，革命党及其成员围绕以党建国目标而成功凝聚于政党主权意志； 在革命成功后，只要革命党自身没有发生结构性变化，而促使革命党发生这种变化的外部条件又不具备的时候，革命党也可以以“以党治国”的路径继承其革命中的政党定位，进而有效维持政党主权并不受任何挑战。在中国由于毛泽东阐述的社会主义革命理论，中国共产党维持了革命党的定位，从而维持了政党主权。至于革命党得以长期维持其政党主权的外部条件，从根本上说，则在于一个落伍的农业社会在开启工业化、现代化过程中对政治权威的呼唤，其必然选择就是领导民族民主革命取得胜利的中国共产党； 同时，也在于共产党对中国执掌国家权力的现实社会状态的顺应。毛泽东时代党没有主动改变不适于政党主权运行的外部社会机理，而是建构了有利于维持政党主权的社会机制———诸如工业化只是在有限的城市范围内进行，并没有触动广大的农村地区；[11]户籍制度固化了城乡二元制度，形成公民权利的城乡二度空间结构；[12]（ P222）对于国家意识形态的强力维持远胜于对于国家经济发展的追求，因此杜绝了利益多元化机制的出现。
在 60 余年的国家建构历程中，政党主权理论已经累积了较为丰厚的理论资源，并且代不乏人地得到政治理论上的论证，最终坐实在“党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一”的原则上，为政党主权支撑起三个相互支援的铁三角结构。当人们试图按照政党主权逻辑弄清楚政党究竟以一种什么形态成立、维持与长期延续，且以相应方式全面地控制国家权力的时候，人们熟知的人民主权却在这个时候插入，并将执政党解释为绝对没有自己私利，因此仅 仅 是 带 领 人 民 建 设 国 家 的 超 级 政党。[13]（ P321）然而，此时出现的人民主权论注定是逻辑上欠完整的论说。因为人民是被党领导着的对象化存在，它的天然处于自由状态的个人化存在形式，以及它作为高度凝聚为统一的集体而显现的公意存在，这些在卢梭人民主权论证进路里十分重要的线索，都已经被省略掉了。与此同时，由于政党主导立法，人民主权中的法律主治，在逻辑上也不可能始终如一，于是法律主治（ the rule of law） 演变为依法而治（ therule by law） 。
就中华人民共和国的政治实践来看，在实际政治运行中，政党权力、国家权力、政府权力、司法权力等等权力形态交织在一起，并最终受到政党主权的绝对制约与控制，因此权力的分化程度很低不说，更为关键的是权力的分立与制衡建立不起来，从而注定了权力运行绩效的低下。随着全能型政党演变为有限性政党，政党主权对国家权力的全面主导的权力定位，相应地应演变为对部分权力的主导。这种权力的蜕化以及对于国家权力控制力度的弱化，便催生了一个不为政党主权所消化的新兴空间，如退出市场微观管理领域而让渡出经济资源的国家配置权力，面对一个因市场推动形成的多元化社会而腾出一个社会自治的空间。更为紧要的是，市场经济的兴起及其资源配置的绩效，使人们发现政党主权主导下的公有制经济的低绩效定势，质疑计划经济配置资源的权威性。于是，那种以政党主权为根柢的集体主义思维逐渐被打破，个人主义思维逐渐成为一种没有国家权威承诺、但却为实际社会行为主体所秉行的行动哲学。由于内部条件的结构性变化，复加外围条件的重大改变，政党主权将会转进到与新的社会变迁相一致的人民主权，国家的基本结构将由此面临重大调整。
与此同时，政党主权前提条件下的一系列具体制度安排所面临的矛盾，也逐渐为人们所认识。政党派往各种权力机构的人员以及这些人员对政党主权的认知与贯彻，是政党主权在国家权力行使过程中落实的条件。但是，在政党主权从革命追求坐实为执政现实的情况下，党员并不见得有对政党主权的意识形态自辩，不见得具有理论上的把握能力与实践上的贯彻能力。
政党 － 国家的施政之所以必然出现种种无法避免的失当，一方面是因为这样的国家体制受制于政党领导人全方位改造国家的宏伟目标，而实现这一目标，势必需要事事由国家包办、样样由国家负责，处处、时时体现政党领导。但是，政党 － 国家不可能占据所有资源，更不可能全面满足民众日益增长的各种需要。而且这中间还存在着政府主观确定的满足需要的模式，与民众自身需要的满足模式之间难以弥合的鸿沟。这种差异会造成政府与民众之间的误解与不信任。其次，政党主权国家，乃是由政党领导的国家，国家权力必须服从政党意志。而政党意志受到组织宏大目标的决定，对于具体事务的处置必定流于粗疏。这样就引导出处于统治状态的政党 － 国家难以进入治理结构的难题。更重要的是国家发展的事务，就此被限定为政党的事务、国家的事务。于是，国家发展所需要的资源，仅仅只有国家权力进行配置。这样，即使是在微观领域引入不同于国家权力机制的其他机制（ 如市场机制） ，它也必须完全从属于国家意志的。[14]再次，政党 － 国家乃是一种基于革命时代的精神观念与行动模式建构起来的特殊国家形态。如果将革命时代那种建立在战争需要基点上的种种行动方略，作为和平时代的行动进路，而将国家统治的成本 － 效益计算置诸脑后，那么，当市场力量逐渐显现、社会开始趋向多元化而与国家鼎立之时，国家便成为人们发泄不满的对象，政府的威信将明显下降不说，政党的统治权威将受到严重影响。于是，还政于民的民间呼声，在此就与官方自愿放权有了结合的契机。
还政于民是政党主权回归人民主权的起点。还政于民，是政党 － 国家施政体制出现种种难以解决的问题的必然走势。还政于民浮现的必然性以及解决这一问题的艰难性是相互伴随的。就其必然性而言，可以从正负两个方面加以理解。从正面来讲，是因为只有将政府、社会与市场三方面的积极因素调动起来，才能够将公共事务处置得既合乎理性、又具有效率； 从负面来看，则是因为政府试图将一切事务大包大揽起来，必定落得个吃力不讨好的结果。从现代政府运作的经验与教训的视角看问题，只有人民积极参与施政，政府才能取信于民，同时取得较高行政绩效。如果政府包办一切公共事务，它就弥合不了自己的主观意图与民众的复杂需求之间的鸿沟，必然造成主观施政的单方面动力与客观结果的多方面后果之间的巨大差异。还政于民，就是在施政之前，虚心听从民众意见，从而尊崇民众意愿确立政府的施政意向；在制定政策过程之中，由民众直接参与，从而将制定政策作为民众与政府互动的有效举措； 在实施政策的过程中，服从民众意愿、及时调整政策上有违民众意愿的方面，促使政策完全符合民众的根本利益； 最后，在政策落实的结果上，不由政府单方面来评估施政的绩效，而由公众合理评估施政的绩效高低。还政于民，就此成为改变刚性的政党主权的便利起点。这是从不改变现行中国主权形态，即不改变现行中国基本政体的起点出发，对运作中的中国政府体制进行的改良。当前人大的立法听证、政府的政策制定听证，已经为还政于民奠立了可靠的基础。至于政府预算中的民众参与、政府施政过程中的民众介入、政府绩效评估中的民众满意指数，都是还政于民的有效做法。还政于民，意味着整个政府施政的全过程民众的参与、评估甚至决策介入。但是，还政于民的次级性、从属性意义，是人们必须正视的。所谓还政于民的次级性、从属性意义，指的是还政于民还处于不改革国家权力属性的前提条件下，是对行政权具体运用的改良。这样的改良还未曾触动权力的结构性问题，只是对国家权力的运用进行的改善行动。
之所以必须还政于民，从政治理论上看，是因为这样才能进而彻底解决主权理论的困局。要从政治理论上清理政党主权的建国进路，就不得不承认，政党主权仅仅是革命建国过程的一个历史现象，而革命不过是建国的一种手段。在革命建国与政党主权的关系建构中，不能推出建国的反现代主流的逻辑，因此，革命成功后进入建国的立宪决断状态，告别革命进入立宪，[15]（ P301）才是真正确立建国原则的时刻。就此而言，还权于民远远重要过还政于民，而后者仅仅具有细节的策略性意义，并不解决中国根本性的问题——中国的现代建国之作为立于人民主权原则的政治进程，必须坐实其历史完形的人民主权形态。
从政治实践上看，还权于民问题的凸显也具有其必然性。解决还权于民问题的必要性与重要性，从中国政治的六十年大趋势上可以得到清晰的认知。对于作为主权国家的中华人民共和国而言，解决还权于民的根本性意义在于真正安顿国家主权的必须。否则，一则宪法的首要原则无从坐实，宪法的正当性只好依靠缺乏宪法性支持的宪法政治性序言来维持。二则宪法的司法化无法下落为司法的最高与最后依据，因此只能任由相互冲突的部门法来头痛医头、脚痛医脚。三则只好在国家与人民的对峙性关系结构中处置国家权力的执掌者与人民（ 无论是个人的成员还是群体的组织） 之间的紧张关系，无法提供国家以真正长治久安的稳定秩序。而执政的政党也会始终面对革命的张力，无法将自身安顿到执政的放松状态。至于从社会公众的角度看，无论是在市场行为中的个人，还是在社会行为中的个人与群体，只有在人民主权前提条件设定的国家诸制度的保障下，才能安心与国家权力合作，才能放心地进入市场空间和社会空间活动，从而形成一种国家 － 社会－ 市场积极互动的良性状态。至于还权于民的举措，那不过是现代国家早就显现的种种有效的制度安排，诸如国家主权只能是人民主权，只有人民的意志才是制定国家根本法和部门法的根据； 以法治国既是国家权力的运行机制，也是社会自律、公民自由的保证； 公民选举国家公职人员并保有弹劾的权利； 政党真正在国家之下活动，政党掌握国家权力的合法性在于人民认可而非自我期许等等，皆为常识，毋庸赘述。
从还政于民到还权于民，在中国将是一个相对长期的过程。这个过程是渐进的而不是突变的，突变未必是中国社会可以承受的。面对这一进程，需要执政党具备历史的自觉，确立人民主权的理念，积极推进执政方式与体制的变革，从而保证国家权力结构沿着还权于民的方向演化，直至人民主权这一历史要求的真正实现。
【注释】
[1]让·博丹．主权论[M]．李卫海等译，北京大学出版社，2008．
[2]陈序经．现代主权论[M]．张世保译，北京：清华大学出版社，2010．
[3]霍布斯．利维坦[M]．北京：黎思复等译，商务印书馆，1985．
[4]洛克．政府论[M]．下卷，吴恩裕译，北京：商务印书馆，1964．
[5]法律出版社法规中心．法律小全书[M]．北京：法律出版社，2003．
[6]陈端洪．宪治与主权[M]．北京：法律出版社，2007．
[7]蔡定剑．中国人民代表大会制度(第四版)[M]．北京：法律出版社，2003．
[8]全国政协办公厅编写组．政协委员手册[M]．北京：中国文史出版社，2007．
[9]胡筱秀．人民政协制度功能变迁研究[M]．上海：上海人民出版社，2010．
[10]中国共产党章程，“总纲”，http：//www．gov．cn/jrzg/2007-10/25/content_786434．htm
[11]莫里斯·梅斯纳．毛泽东的中国及其发展——中华人民共和国史[M]．张瑛等译，北京：社会科学文献出版社，1992．
[12]陆益龙．户籍制度——控制与社会差别[M]．北京：商务印书馆，2003．
[13]萨托利．政党与政党体制[M]．北京：商务印书馆，2006．
[14]任剑涛．市场列宁主义的“中国奇迹”与米塞斯断言的反思[A]．中国社会科学辑刊，2009年冬季卷[C]．上海：复旦大学出版社，2010．
[15]李泽厚，刘再复．告别革命———回望二十世纪中国[M]．台北：天地图书有限公司，2004．