伙伴型政府间关系：中国府际治理的趋向
（四）打破层级束缚，平衡各方利益
伙伴型府际关系力求“跨越建制，强化政策与治理层级整合与互动”[15]，超越层级制对地方政府能动性的限制。当前中国行政体系仍囿于层级难以自主抉择，地方政府不得不被动服从上级的意志，下位政府利益难以得到尊重；从城乡关系而言，当前乡村利益仍然被忽略，难以获得平等的伙伴地位和屈居城市的层级制管理之下，明显有悖常理。实际上，从利益角度分析，发达地区援疆援藏等对口支援是上级政府政令下的被动行为，更多出于政绩及层级任务考量，效果难以真实评估，此时应鼓励你情我愿的主动交流。解读大陆当前层级制的市制，悖离人口聚居的国际通行规则愈来愈远，直辖市、省辖市合乎规则，但市辖县（县级市）就显得不伦不类，明显将乡村（乡镇）利益置于城市之下；再则，无论强县扩权还是强镇立市都陷入级别界定而难以自拔。在市制级别绝不可少的情境下，河南西辛庄“村级市”的搅局就显得鸡立鹤群而格外引人注目，实则因人口聚居而立市并无谬误，宪法法律也并未规定不能设立县辖市，但引发市制和科层制的尴尬在于，此举将上级镇县置于何地？从我国台湾地区案例来看，县辖市并不少见；日本都道府县以下的市町村也相安无事，断然不会有人将数千人的北海道歌志内市与数千万人口的东京市混淆，可见科层制顽石并非不可攻克。伙伴型府际关系的建构，以宪法法律限定中央与地方权力，以行政契约规定各方恪守的职责，以公正平衡东西南北中部利益，以立法指导、财政公平支持重点规划，以不偏不倚和服众制定优先发展顺序。伙伴型府际关系摒弃门户偏见和顾及各方感受，避免采取自上而下的强制方式，促使中央部委和地方政府协商对话，鼓励上级政府和下位政府平等交流，在平衡中促进多方合作和共同发展。
三、伙伴型政府间关系的实践指向
伙伴型府际关系可从超越等级、明确定位、协商对话、合作共赢等方面对我国政府间关系提供路径导向。
（一）弱化等级和去行政化
伙伴型府际关系意识到政府、社会团体、企业及个人都是网络治理的参与者，必须通过配合协作才能共赢。跳出条块窠臼应从思维意识上解决“级别”的问题，去行政化自然就不难进行了。行政级别是人为产物而并非从来就有，不能以广域公意来压制狭域民意。美国州以下地方政府并不存在级别之分，日本县以下的市町村也是平等关系；参阅地方制度法，发现台湾地区县市的基本自治权限类似。从历史上讲，“日本近代地方自治的主要特色是以强有力的中央集权为基调，地方团体的自主性被剥夺。”[16]但经历明治维新和美国战后改造，日本地方自治蓬勃发展，地方自主发展而萌发生机，故建构伙伴型府际关系实则可行。伙伴型府际关系可虚化等级，宪法上未规定市制地位，可先让省收归省辖市部分权力并与县（县级市）形成斜向府际关系，而后省辖市职能回归单一管理城市事务功能而并不承担统辖县域，县根据地方制度法等法律设置县辖市和乡镇以明确功能分区，之后按部就班将省辖市、县置于平等地位和形成多元互动格局。“民主化政策制定过程追求的是多元化利益互动格局。”[17]伙伴型府际关系解决条块分割导致的难以跨层级交流的“碎片化”困境，形成多元政府、社团企业乃至利害相关人的对话交流平台，为社会目标及共同利益而平等互动、互惠互利。
（二）明确定位和强化自治
伙伴型府际关系建构开放的政策网络，吸纳多方主体参与以实现公共利益和服务民众。在自主掌握自身命运的前提下，多方主体才能较少受非正常外力干涉，参与主体才会理性审慎地行使职责。在宪法方面明确中央与地方的权限、在地方制度法方面确定地方与地方的职责，分析“各省区与中央之间的垂直关系及各省区之间的水平关系”[18]以在动态变化环境中明确定位。以中国当前市制发展为例，既没专注城市发展又未服务好市民，却又通过层级压制干扰了乡村正常秩序，导致基层自治和民生建设成效不佳。托克维尔认为“自治市机构是构成自由国度的力量”[19]，故应明确市制独立地位，使之专心服务市民和培养公民素质；强化乡村自治地位和赋予独立处理自身事宜权限，城市和乡村定位明确、各司其职，在两厢情愿的情况下彼此合作。建构平等信任的伙伴型府际关系，引入司法体系协调政府间争议，可使地方政府及部门大胆行事而不必担心上级诘难；地方政府在法律范畴内拥有自主决策权，地方政府及政府部门会审时度势、主动沟通、资源整合，制定利于自身和无损整体利益的决策；地方政府获得应急预案授权，政策执行过程中发挥才智、理性抉择、最大兼顾各方利益，破除当前条块分割中职能交叉和区域重合的难题。
（三）增强信任和平等对话
政府间关系协调需要在交流中不断增强了解和彼此信任，建构起长期合作的关系。从定章立制角度来说，订立各方共同恪守的行政契约，寻求解决共同困难的路径，达到行政权的平衡与尊重民意的选择；对不守契约者制定惩戒措施，甚至可通过法院对当事人及机构予以惩罚，增加违约者的机会成本和对其形成震慑。若双方或多方都各怀心事和坚持本位主义，合作关系则会被蒙上阴影。实际上，已建构起良好合作伙伴关系的台北市与新北市亦经历了磨合过程，缘于各方均有自身利益，加之掌握资源并不均衡，“容易导致新北市与台北市合作时，会对自身的剩余控制权有所疑虑”[20]，这就需要多元政府间互信互赖，必要时可牺牲部分利益以维系沟通纽带。长三角、珠三角、环渤海区域政府间关系协调中，若不能兼顾任何一方利益，都会导致某一方的消极怠工影响全局效果。只有建构起信任关系，才可能协调条块中的各种关系，跨越行政层级、跳出区域、超越部门进行对话，在信息共享、资源整合中实现多方共赢。在平等对话中使合作各方互惠互利，降低多方合作中的交易成本，掌握资源较多的一方要主动征询和尊重他方意见，共同创造合作共赢的机会。
（四）促进合作和共同发展
政府间合作对象往往多元，合作项目通常跨越时间空间，合作周期也有长有短。政府间伙伴关系的建构和执行需要各方的自觉自律，有赖于“地方政府间的彼此监督和民众由下而上的监督”[21]，多方参与和彼此交融才能有共同发展的机遇，在基础设施建设、数据采集、公共服务等方面各级政府协调合作。从可持续发展的眼光来说，伙伴关系也有生命周期，良好的合作为未来合作奠定基础，即使政府间一次合作关系结束，仍可信息共享和互动交流。政府与社团乃至个人在科技管理、国土规划、招商引资、跨流域治理，水资源开发、垃圾处理合作、生态治理等方面有广泛合作空间。澳大利亚联邦与各州签订地区发展规划协议，推动三级政府间合作[22]。我国可设立平等对话、吸纳民间参与的“区域发展合作委员会”，中央引导各方订立协议以确定区域发展规划、共同目标及实现路径。可在长三角、珠三角等民间资本较为活跃和民智较为开化的区域施行，而后在跨区域、跨部门、跨层级的地方推广设立交流机构，以实现区域总体协调发展。
四、结 语
分析中国府际关系当前的失序状态，可意识到当前的困境和产生改革的紧迫感；解析伙伴型府际关系的适用范畴，可解决跨区域的公共建设问题。“政府建立于人民之中，为的是保障生活、自由和幸福的追求。”[23]伙伴型府际关系正是为此目的而来，其建构的可行路径在于政府、社团乃至利益相关者之间的求同存异，在平等互动中弥合争议、共同合作、多方共赢，超越管理层级难以突破的困境，将“碎片化”的政府部门重新凝聚，为中国的政府间关系发展提供可资借鉴之路。
【注释】
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