职务犯罪侦查一体化问题探究

关键词: 职务犯罪；侦查一体化；构建设想

内容提要: 职务犯罪侦查一体化机制的建立是近年来检察机关大力推行的一项改革措施，这一体制的建立对于有效查办职务犯罪具有十分重要的推动作用。我市目前的职务犯罪侦查工作存在的问题亟待解决，改革目前的侦查工作、建立完善的一体化侦查机制已刻不容缓。为此我们应针对面临的主要问题，从资源、信息、管理等几个方面着手构建我市的职务犯罪侦查一体化机制。
 
 
    职务犯罪是指国家工作人员、受委托担任公职的人员或受委托履行公共事务的人员，在从事公务活动时利用职务之便实施触犯刑事法律、严重亵渎职务的行为。这类犯罪被形象地称为腐败。从腐败产生的那一天起，世界各国的反腐斗争就没有停止过。如何有效地预防职务犯罪的发生并对其进行制裁是各国面临的共同难题。有关资料表明，自20世纪70年代以来，由于职务犯罪的影响，发展中国家的债务增加了30%。 2001年联合国预防犯罪和刑事司法委员会第十届会议发表的报告指出：“政府的腐败每年都要使全世界损失大约6000亿美元的资金，这意味着每天当我们送走夕阳的时候，世界上的腐败官员就又卷走了16亿美元。在全世界的190多个国家中，每个国家都有一些人在行使其权力的时候，收取贿赂或佣金。”{1}一个国家经济能否正常运行、社会能否健康发展与其社会腐败程度有密切的关系。然而，由于职务犯罪是一种从内容到手段不断更新的犯罪，虽然危害性极大却颇难查办。如果我们不能建立一套科学高效的职务犯罪侦查体系，打击腐败的重任必将无法完成。然而，究竟什么样的侦查体系才能应对我们目前所面对的反腐形势，才能使反腐工作取得卓著的成效呢？

　 我们先来看一个案例：2002年9月17日至2002年11月27日，吉林省院反贪局以侦查二处为主，抽调吉林市院、白山市院部分干警，成立“9. 17”专案组，对原白山市政协副主席、中共白山市委统战部部长李铁成涉嫌特大受贿案件立案侦查。经过专案组全体同志的共同努力，查明李铁成在1992年至1995年任靖宇县县长、县委书记期间，利用职务之便乘干部任命、调整之机收受他人钱物共计199. 8万元，涉案人员达二百多人，此案从立案到侦结仅用63天，从逮捕到侦结仅用58天。这起重大案件的成功侦破，是吉林省检察院一体化的办案机制成功运行的结果。吉林省检察院反贪局是检察机关的先进，其经验和做法值得我们学习和借鉴。有学者提出：职务犯罪侦查工作体制改革的总体目标是实现职务犯罪侦查工作一体化。{2}这方面的建设我们还有很大差距，因此，就我市的具体情况及反职务犯罪的运行情况来看，构建科学而高效的职务犯罪侦查一体化机制是一个迫切需要解决的问题。

　 一、职务犯罪侦查一体化的基本问题

　 （一）职务犯罪侦查一体化的内涵及基本功能

　 1．内涵

　 职务犯罪的特点决定了应对这种复杂而高智商的犯罪应该有一套行之有效且灵活的侦查体制。这种侦查体制应该具有如下特点：(1)运转科学的管理制度；(2)高素质专业化的人才队伍；(3)强大而有效的侦查权力；(4)完善的保障机制。目前，我们国家无论侦查水平还是技术与欧美发达国家相比都有很大差距。有专家指出：“检察机关内部部门在履行职责时缺乏合作和互动，侦查力量和资源没有得到有效整合；上下两级侦查部门之间的纵向指挥协作也不紧密，缺乏一种快速反应、整体作战的强力配合机制，从而制约了侦查部门打击效能的发挥和侦查工作效率的提高。”{3}面对这种情况，最高人民检察院提出了建立职务犯罪侦查一体化的目标。但究竟什么是职务犯罪侦查一体化以及如何才能实现这一目标则众说纷纭。有学者认为：“实现职务犯罪侦查工作一体化，即在检察机关内部，要强化最高人民检察院对地方各级人民检察院和专门检察院、上级检察院对下级检察院职务犯罪侦查工作的领导，加强各地检察机关之间的侦查协作，形成上下一体、信息畅通、指挥有力、协调高效的职务犯罪侦查工作运行体制，更好的发挥检察机关的整体作用；在检察机关外部，检察机关在党的领导下，争取国内、国际各有关部门的支持与配合，使各方力量形成一个整体，共同与职务犯罪作斗争。”{4}还有学者认为：“犯罪侦查一体化，是指检察机关在现行的检察体制模式下，在现行的法律规定框架内，为了优化侦查资源配置，提高整体效能，建立的以上级院为龙头，以基层院为支点，以侦查指挥中心为组织形式，以提办、交办、督办、联合办为主要办案方式，实行侦查活动统一组织指挥，案件线索统一管理和经营，侦查人才和技术装备统一调配使用，执法环境统一营造的查办职务犯罪的侦查机制。”{5}

　 笔者认为，从本质上来看，侦查一体化的构建过程是一种资源的重新分配与整合的过程。资源是指社会经济活动中人力、物力和财力的总和，在这一过程中，原有的资源由于分配组合存在一定弊端而导致无法发挥其最大功效。一般来说，资源配置不合理所导致的弊端主要表现为：配置不均衡导致部分资源利用率低下，而某些资源过度耗费。为弥补这种不平衡造成的弊端，就要对已有资源进行合理调配，从而达到一种平衡境界，使已有资源的效能得到充分发挥。侦查资源的配置同样应遵循资源配置的原理。从目前的侦查实践情况来看，应合理调配的资源主要有三个方面：即人力资源、技术资源及信息资源。人力资源是指一定时期内组织中的人所拥有的能够被组织所利用，且对价值创造起贡献作用的教育、能力、技能、经验、体力等的总称，在检察机关内部即所有的能对侦查起有效作用的人员，技术资源主要是指侦查机关所拥有的能够对侦查起辅助作用的现代科学技术设备，由于技术设备在侦查工作中扮演了非常重要的角色，对该资源的合理利用和配置就显得尤为重要，信息资源是在侦查工作中所涉及到的一切文件、资料、图表和数据等信息的总称。在现代科技社会中信息的重要性与日俱增，对侦查机关来说，能否掌握大量可靠的信息并加以充分合理的运用是能否破案的关键。对信息资源的管理主要包括案件线索、案卷资源及辅助信息的管理。

　 需要指出的是，资源在多大范围内调配是个值得考虑的问题，一体化的建设必须有一个合理且科学的范围，划定的范围太小则达不到一体化机制的预期功效，而划定的范围太大则资源的调配困难度增加，也无法达到一体化的效果。是建立以省为标准的一体化侦查机制还是以地市级为标准的一体化侦查机制要因地制宜。随着科技的进步和侦查手段的升级，信息资源的共享及调配变得越来越方便，但人力资源及技术资源的调配由于地域的限制仍存在一定困难。

　 综上所述，笔者认为所谓职务犯罪侦查一体化，是指在一定地域范围内，建立以上级院为中心的侦查指挥机构，通过对下级侦查机构的统一指挥、调配、管理，并通过建立有效而有保障的外部协作机制，合理而充分利用各种资源，使职务犯罪侦查工作成为上下一体、内外联动的高效运作机制。

　 2．基本功能

　 一项制度是否能够得到认可并被付之于实施，很大程度上取决于其能带来多少效益。我们之所以把一体化的机制引入到职务犯罪中来，就在于通过这项机制的建立，能够克服以往职务犯罪侦查中的一些困难和障碍。一体化是针对职务犯罪跨地区、跨行业，呈现窝案、串案的新特点而创造的新的办案模式，其基本功能可以概括如下：

　 (1)资源整合功能。侦查一体化的构建过程是一种资源重新分配与整合的过程，通过整合从而实现资源的优化配置，使现有资源得以充分利用并发挥最大效用。

　 (2)整体优势功能。通过一体化的建设，集中区域内的优势兵力，对疑难或重大案件进行突破，可以实现单兵作战所无法实现的整体优势。

　 (3)干扰排除功能。实施侦查一体化，使区域内的侦查工作在上级侦查指挥中心的统一指挥下开展，规范办案，公正执法，在很大程度上可以克服地方保护主义的影响，减少办案时的压力。

　 （二）我国部分省市职务犯罪侦查一体化的成功案例

　 2002年，河北省院调集下属9个市院、37个基层院、动员全省一半的反贪干警，在统一组织指挥下，成功查办了原河北省国税局局长李真和原河北省委常委、常务副省长丛福奎两个专案，共对50人提起公诉，均被判处刑事处罚，其中涉及副省级干部1人，厅级干部10人，县、处级干部15人，两个专案涉案金额4.8亿元，共追回赃款2.2亿元，在社会上产生了巨大影响和强烈震动。近两年来，他们根据本省自侦工作实际，在加强侦查一体化机制建设方面进行了积极的探索：实行重要案件线索下管一级，强化对犯罪信息的管理调控，因案制宜、加大侦查组织指挥工作力度，抓基础建设，创建警务区，为侦查一体化办案机制的建立提供保障。

　 安徽省院按照高检院提出加快侦查指挥中心建设，建立侦查一体化工作机制的要求，结合该省实际和当前反贪工作的特点和趋势，充分发挥侦查指挥中心作用，不断推动和促进反贪工作的发展，他们以“两级办案制”为载体，从上至下，统一组织领导，努力形成全省一体化办案局面，在市院侦查指挥中心运作方式上，推介了“重点领办”和“统一办案”两类一体化办案模式，线索统一管理、人员统一调度、经费统一保障。其做法受到了高检院的表扬。

　 益阳市人民检察院深化侦查体制改革，全面推行反贪侦查一体化新模式，整合资源，纵横联动，高效办案，其核心内容是：以市院侦查指挥中心为组织形式，以提办、交办、参办、督办为主要办案方式，统一管理经营案件线索，统一调配使用侦查人才和技术装备，统一营造优良执法环境，统一组织指挥重大案件侦查。这种新的侦查模式强化了组织领导，加大了办案力度，提高了办案效率。

　 黑龙江省检察机关反渎职侵权部门对建立符合黑龙江省渎检工作规律的侦查一体化机制进行了积极探索，不仅在侦查一体化建设方面初具规模，而且有效运用侦查一体化办案机制突破了一大批渎职侵权大要案件和疑难案件。全省16个分市院中，有11个分市院实现了对辖区内所有案件线索统一管理，由分市院对所有线索进行统一储备，及时分流和全程跟踪督办；13个分市院建立了本辖区的侦查人才库或者特侦队，制定了特侦队和人才库的管理办法；10个分市院能够保证在侦查一体化机制运行期间的侦查资源统一调用，分市院的领导能够对运用侦查一体化机制查办的案件给予充分重视，协调并保证侦查资源的统一调配；所有分市院都能够保证侦查指挥、侦查活动的统一进行，特别是各级院的检察长或主管检察长都能够做到一线指挥。

　 根据其他地区的经验来看，职务犯罪侦查一体化并没有一模一样的做法，各地区应根据本地的特点制定相应的规定和政策，其所要达到的目标是一致的，即侦查工作的高效和案件的高质量，并在这一思想的指导下构建符合本地特色的一体化机制。

　 （三）职务犯罪侦查一体化的模式分析

　 世界各国的职务犯罪侦查模式大体可分为三种：(1)警察职能模式，代表国家有英国、法国、德国等；(2)检察职能模式，代表国家有美国、日本、韩国等；(3)独立侦查模式，代表国家和地区有印度、新加坡、香港等。在上述三种模式中，警察职能模式的专业化程度最低，独立职能模式专业化程度最高，而检察模式居中。究竟哪一种模式好，要根据每个国家具体的文化历史及法治状况来看。我国是属于检察职能模式的，但上述分类只适用于职务犯罪侦查，具体到一体化机制的建设问题上，究竟属于何种模式则需要进一步分析。

　 根据管理学上的模式理论，要想概括出某一制度所采取的模式，首先要对该制度所包含的基本要素进行概括提炼。通过对各地的一体化建设经验进行分析我们可以看到，各地一体化建设所涵盖的基本要素包括两大方面，一是客观要素：如线索、人员、设备等；二是主观要素：如管理、制度等。这些基本要素的组合及调配情况如何，决定了一体化机制的运行效能。如果以省级检察院为单位来观察各地的一体化发展的话，笔者认为，各地的一体化可以概括为两种基本模式：即集权模式与分权模式。

　 所谓集权模式即省级检察院统一规划一体化工程的建设，以省级院为核心，统一若干一体化要素，下级检察院在上级的统一指挥下完成各项工作。这种模式的特点是侦查效率高，便于统一案件各项标准和行动。其缺点是缺乏灵活性，对于应对各地的不同情况缺乏应变能力。分权模式即省级院将一体化的具体建设权力下放给下级各检察院，省级院仅仅进行原则性的规定，具体操作和协调由下级各检察院完成。这种模式的特点是因地制宜，特别是在一些比较大的省份适合采取。其缺点是执行标准往往不统一，各地各自为政导致侦查效率不高。

　 究竟以哪种模式为改革目标是摆在我们面前一个非常现实的问题。以我市的实际情况来看，目前比较适合的是以集权式的一体化侦查模式为主。因为我们目前面临的不是一个缺乏灵活性的问题，而是我们的灵活性太高，各区县院自由度过大，市检察院的组织指挥功能萎缩，侦查能力退化。而我市的地理面积不大，集中管理有一定的地域优势，因此建立集权式的一体化侦查模式应该成为我们的首选目标。

　 二、天津市职务犯罪侦查一体化的构建设想

　 职务犯罪侦查一体化机制建设应因地制宜。天津市作为四大直辖市之一，位于环渤海经济圈的中心，是中国北方最大的沿海开放城市、近代工业的发源地、近代最早对外开放的沿海城市、我国北方的海运与工业中心。作为一个经济比较发达的地区，我市的职务犯罪侦查工作处于稳步前进的态势，但距离高效的侦查一体化机制还有一定差距。目前，我市侦查一体化的核心组织和指挥机构是市检察院侦查指挥中心，侦查指挥中心成立迄今，组织协查了一批大要案，为构建我市职务犯罪侦查一体化机制起到了重要的作用。但是，正如上文所述，侦查一体化机制的建立是一个系统工程，仅仅靠一个侦查指挥中心的指挥协调工作是达不到建立一个科学合理的一体化体系的目的的。且我们所讲的一体化机制不仅仅局限于大要案的侦查，其范围囊括了侦查机构的日常管理监督以及所有类别案件侦查工作的资源调配和协调，而大要案的侦查只是一体化工程中的一部分。即一体化机制的启动不仅仅在遇到大要案时，它更是一个长效运行的机制。而这个机制所负担的功能远非目前的指挥中心所能承载。且目前的侦查指挥中心仅成为了反贪部门的指挥中心，对于反渎职侵权部门则不包括在内。诚然，贪污贿赂案件多，渎职侵权案件少，但这并不能成为我们不重视反渎职侵权工作的理由。

　 我市目前各区县院中每个院的侦查力量及水平等存在差别。市院反贪及渎检部门对下属区县院的管理模式主要是确定一定的考核指标，对其进行量化的绩效考核。市院对下属区县院的主要侦查工作进行领导和监督，主要是对立案及撤案进行备案审查及监督，但这种审查目前也仅局限于形式上的，一般很少对区县院对案件的处理决定进行实质上的干涉。如2003年至2007年五年间，市检察院审查撤案一共132件，不同意撤案的仅有1件。因此，下级院在侦查工作中有很大的自由度。需要指出的是，下级院在获得自由的同时获得上级院的帮助和支持也十分有限。各区县院与上级检察院之间大多时候处于一种各自为战的状态。联系和沟通较少，因此一体化的侦查功效就相对薄弱。加上大要案也较少，指挥中心的启动机制非经常性。

　 根据最高人民检察院《关于健全职务犯罪侦查一体化机制的若干规定》，实行侦查一体化应遵循统一指挥、严格依法、各司其职、密切配合的原则。以法治、科学、规范、高效、专业为目标。同时结合本地区的特点，因地制宜地建立符合当地实际情况的一体化侦查机制。我市具有地域面积小、人口相对集中、行政区划密集、交通便利等特点，这为建立侦查一体化机制提供了良好的外部自然条件。此外，我市经济比较发达，2008年财政收入1490亿元，检察机关财政拨款也相对比较充裕，为配备先进的装备奠定了物质基础。各区县院人员配备也比较充足，基本可以满足职务犯罪的侦查需要，为一体化机制建设奠定了一定的人力资源基础。

　 针对我市目前在职务犯罪侦查中存在的问题，笔者认为，构建完善的一体化侦查机制应着重做好以下几方面的工作：

　 （一）内部的建设管理工作

　 1．灵活有效的人力资源整合

　 人力资源整合是侦查一体化机制的核心内容。没有高素质高水平的侦查队伍，我们的侦查工作就无法获得长足的进步。目前我市各检察院反贪污贿赂部门及反渎职侵权部门的人员配备及管理模式均不相同。有的采用大侦查科的流水作业模式，即由一个科室专门负责立案侦查，另一个科室负责立案后的调查取证。有的单位采取的则是小侦查科的模式，即由一个具体承办人员负责某一案件的全部工作，包括立案、取证、结案直至移送起诉。应该说，采取哪种侦查模式是各级检察院职务犯罪侦查部门的内部管理问题，上级单位不应过多干涉。每个检察院会根据本单位的实际情况采取适合自己的管理模式。由于各级检察院的侦查部门既受本院检察长的领导又受上级侦查部门的领导，这种双重领导管理如果处理不好会对侦查工作产生负面影响。从领导分工上来看，本院检察长主要对日常事务进行领导，而上级侦查部门则对人员调配、业务监督、业务指导及侦查协作等工作进行领导。

　 整合侦查人力资源就是要改变目前各自为战的局面，在现有的侦查格局的基础上建立一体化的大侦查格局。使全市各级检察院的人才能够在一定范围内流动起来，上级院引导各下级院积极采取有效措施，使有侦查权的反贪、反渎、监所等部门协同作战，善用公诉、技术等职能部门的力量，做到分岗不分家，进行内部资源的优化整合，以提高自身的作战能力；此外，市院侦查指挥中心对本区域内有重大影响、涉案人员众多、涉案金额大或者社会反映强烈、下级院侦查确有困难的职务犯罪案件的侦查实行统一指挥决策、协调把关、部署任务、调配侦查力量、控制办案进程等，做到纵向指挥有力、横向协作有序，形成整体作战、上下联动、区域互动的“大侦查”格局。

　 合理的侦查格局的建立有利于充分利用各检察院的优势，提高抗干扰能力。具体来说，各级检察院应以分级侦查制度为基本原则，以交办、提办案件作为补充。根据高检院《关于要案线索备案、初查的规定》，省部级干部和中央国家机关厅局级干部犯罪案件由最高人民检察院管辖，厅局级干部由省级人民检察院负责，县处级干部犯罪线索由地州市级检察院负责。这些以被查处对象的行政级别来划分侦查权限的做法总体上符合法律精神，符合职务犯罪的侦查特点和规律。但在实践中要灵活执行，不能机械地按照分级原则处理所有案件。有的案件在侦查时阻力很大。调研中笔者发现，有的基层院承办的案件虽然涉案人级别不高，但涉及到当地某领导的子女，案情虽然不复杂但是要突破却很困难。这种情况下如果通过提办或交办由上级检察院来负责则能有效解决这一难题。但目前在实践中这一制度运用的并不多。究其原因，一方面是上级检察院很少知道下面在实际工作中究竟遇到哪些难以克服的阻力和困难，另一方面是下级检察院由于案件考核的关系很少主动将自己的疑难案件提交给上级院处理。解决这一问题的根本在于上下级检察院之间加强监督和沟通，上级院通过监督发现下级院办理的案件有困难应及时给与指导和帮助，而下级院在遇到问题应及时向上级请示汇报，使疑难问题通过沟通得到及时解决。

　 此外，侦查人才库的建设也是一体化建设中的重要环节。根据2002年6月最高人民检察院政治部、反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅联合发的《人民检察院侦查人才库暂行办法》和《关于建立侦查人才库的实施方案》的要求，从高检院到各分州市三级侦查人才库已基本建立，筹备了一批优秀的侦查人才。但我市检察机关的侦查人才库建设还不够完善，主要表现在人才库的建设不够透明，各级检察机关的侦查人员对于入选条件以及侦查人才应承担的权利义务并不明确。侦查人才库更新也较慢，没有及时补充新鲜血液，对于侦查人才的培养也相对滞后，以至于侦查人才无法发挥应有的作用。针对这种情况，当务之急是要先完成侦查库的制度建设，从人才遴选、人才培养及人才使用上进行规范，给予各级侦查人员充分的发展机遇，上级检察院侦查人才要通过下级院遴选。下级院也应该将自己的优秀人才输送给上级院，市院应根据人才不同的专长进行分类，如金融、计算机、会计、法律、审讯，并定期对各类人才进行培训，使之成为该领域的专才，当下级检察院遇到疑难案件需要擅长某方面的人才时，可以向市院申请借调侦查人才库中的人才帮忙。这样才能激活人才的运用机制，使人才库不再成为摆设而真正成为破案的助力。