滥用职权罪两种具体行为表现形式专论

　 通过以上分析，笔者认为，超越职权可以表现为“侵犯本领域内其他部门或其他人的有权限的同质超越职权行为”和“侵犯毫无关联的领域或部门，但仍有职务行为前提与基础的无权限超越职权”两种行为形式。二者都属于超越职权而实施的滥用职权行为。

　 就前者来说，行为人原有职权和其所超越的职权性质没有改变，但超越了法律所赋予的限度或范围，如审批数量的限度、贷款数额的限度等。这种行为是在行为人本职职权基础上超过权限范围或限度行使职权，其超越职权部分的职权性质与其原有职权性质相同，如跨越地区和超过规定数额投放贷款，其行为人具有一定的放贷权，但却超越权限放贷。

　 而就后者来说，则行为原有职权与其所超越职权的性质发生了变化，属于无权限。其超越职权部分的职权性质和内容与行为人本职职权毫无联系。如公安局长擅自贩卖查获的制造假烟的原材料，而侵入了烟草专卖局的职权范围，前后两种职权不存在任何关系，属于无权限超越职权行为。不过，行为人本职职权是其超越本职职权性质而滥用职权的前提和基础，没有原职权基础，就没有后来的越权行为。

　 需要指明的是，在无权限超越职权的行为中，其本职职权性质与越权性质虽不相同，但行为人所具有的本职职权却对其超越职权行为具有直接影响力。所谓直接影响力是指超越职权的行为必须利用职务权力影响力的特性，或是行使本职职权后产生的附带行为。所谓利用特性的行为是指行为人利用其特定公务人员的身份和其职权地位与权力，干预或擅行其他领域事务。如公安人员在他人请求下帮助讨债，在并没有非法拘禁行为或故意伤害等行为的前提下，应该成立滥用职权，因为其警察的身份和权力有着特殊的威慑力和强制力，但其滥用这种权力却是违法的，甚至是犯罪的行为。而所谓附带行为则是指行为人对其在行使本职职权过程中发生的事项再行行使“权力”，而事实上，后一行使权力行为为超越职权行为。如前述公安局长贩买烟草行为，就是典型的行使本职职权的附带行为所引发的超越职权行为。这同样应属于滥用职权的范畴。

　 从这个意义上说，职权性质相同的有权限超越职权行为与无权限超越职权行为都必须以行为人本职职权为基础。两者的区别主要在于，超越职权的行为是否与本职权限性质相同。

　 需明确指出，司法实践中所发生的超越职权行为，都必须以有职权基础为前提。只要存在职权基础，无论是有权限超越职权行为，还是无权限超越职权行为，都可能构成超越职权型滥用职权罪。

　 二、职权范围内故意不正确行使职权

　 所谓职权范围内故意不正确行使职权行为，是指具有国家管理权限的行为人在其权限范围内所实施的违背职责要求，故意违反法律、法规或规章的规定的行为。这一行为的概念具有特定性，专指滥用职权罪中与超越职权相对的职权范围内的故意违反规定行使职权行为。凡是在权限范围内明知法律、法规和规章的规定，却故意违背而行使职权的，都是故意违反规定行使职权的行为。这种行为表现形式是最为普遍、最为常见的滥用职权行为。

　 2000年6月至10月期间，原广州市黄埔区人民防空办公室副主任余仕乐在审批本区某商住小区人防工程缴纳易地统建费过程中，由于接受了该小区开发商及其委托人的宴请、送礼和说情，在明知该小区大部分房地产项目均为10层以上的民用建筑情况下，违反国家有关规定，将其应缴纳的易地统建费标准改为9层以下的标准收费，把实际应收取的1031.78万元减至403.57万元，这一“出入”，导致国家财产损失728.21万元，余仕乐则从中捞了2万元的好处。

　 2003年11月，广州中院终审判决余仕乐构成滥用职权罪{6}。该案行为人无论对10层以上建筑还是10层以下建筑，都有收费权，其中包括确定相应数额权。但是，行为人却未按国家有关规定收取费用，而是大幅度减少收取数额，纯属故意违反规定实施的不正当行使职权的行为。

　 故意违反规定而行使职权一定是不正当行使职权的行为。而不正当行使职权行为含义十分广泛，包括所有职权范围内与职权范围之外的故意违法行使职权的行为，如超越职权等行为都包含在内。因而，超越职权也是故意违反规定行使职权的行为，只不过，它是职权范围之外的故意违反规定行使职权的行为。这是二者区别。

　 对滥用职权罪的这一行为表现形式，学界有不同表述和理解。多数学者一般表述为不正当行使权力的行为。有学者认为，所谓不正当行使职权是指，行为人在法定职权范围内出于不合法动机而实施的背离法定目的、精神、原则的行为{2}。还有学者将此表述为“不正确”行使职权，认为所谓“不正确”行使职权是指国家机关工作人员行使职权时，不正确行使自己职责范围内的权力的行为，应该做此而做彼或应该做而不做，不应该做而做，两者的共同属性，就在于违反相应的法律、法规{7}。

　 比较上述两个概念，可以看出，这两种表述没有本质差别。两者都指出滥用职权行为的表现形式之一应该是指职权范围内所实施的不符合法律、法规规定的职务行为。在行为人的职权范围内，违法、不合法地行使职权是这一行为的共性。事实上，根据上述观点，职权范围内滥用职权行为既不可能是合法的，也不可能是正确的。行使职权不合法必然不正确，而不正确地行使职权必然是违反法律、法规的行为。因而，违法性与错误性是这一行为类型的两个必备特征。前述以“不正当”来表述职权范围内滥用职权行为的概念主要从对法律、法规造成侵犯的角度阐述这一行为，更强调行为的违法性质；而相应的，以“不正确”来表述这一问题的概念则是从行使职权的具体过程，如手段、程序或决定的内容的角度进行评价，更为强调的是行使职权的错误性质。二者侧重点不同，但互相渗透，不可分割。并且，二者都揭示了这一行为的实质特征，不存在本质上的区别。提出此观点的学者们对滥用职权这一行为方式的特征包括违法性与错误性这两点都有揭示，不存在大的争议。但未明确提出“职权范围内”这一区别于超越职权行为的限定前提。可以肯定的是，职权范围内“不正当”或称“不正确”行使职权应该是滥用职权行为的表现形式之一。
 

【注释】
[1]王作富教授认为，该行为不是越权，应是不履行移交义务。

【参考文献】
{1}高铭暄．刑法专论[M]．北京：高等教育出版社，2002.886-887 , 886-887,886. {2}储槐植，杨书文．滥用职权罪的行为结构[J]．法学杂志，1999,(3):14-15. {3}朱肇曾，曹慧．滥用职权放贷，依法被判一年零六个月[EB/OL].2002-07-16. http://www. chinacourt. org/html/article/200207/16/6794. shtml. {4}原福建龙海市公安局长打假之后又售假被判刑[EB/OL].新华网，2002-10-16 . http://news. xinhuanet. com/newscenter/2002-10/16/content_598408.htm {5}广州检察机关通报渎职侵权案件：玩忽职守滥用职权者小心！[EB/OL]人民网，第三版，2004 - 03 - 02. http : //www. people. com. cn/GB/paper49/11436/1032301. html. {6}林洁，穗检宣．解剖“犯罪背后的犯罪”[J].廉政暸望．2004, (7) :42 - 43 {7}何苏民，姚澜．对滥用职权罪几个问题的探讨[J]．法学杂志，1999,(2):14-15.