公益法人董事会职权配置研究
从目前各国财团式公益法人立法上看，财团式公益法人董事会的职权除了对外代表公益法人以及对内执行公益法人内部事务之外，还拥有较多的决策职能，这一点不同于社团式公益法人。财团法人董事会职权相对于社团式公益法人更加宽泛、更具有决定意义。根据《捷克公益法人法》（《1995年第248号关于公益法人以及对部分其他法律予以修正的法律》）第13条、《摩尔多瓦基金会法》第27条、韩国《非营利机构成立与运作法案》第7条、《芬兰财团法》（注：《芬兰财团法》第10条作为选择性条款规定，财团章程可以规定一个全权决定机关，来领导、管理理事会和监事等机关的组织和活动。在此情况下，其理事会的权利可能还要大打折扣。）（1930年第109号法律、1987年第349号法律修正）第10条、我国台湾地区《财团法人法草案》（“行政院”版）以及我国《基金会管理条例》第21条等对财团法人董事会职权的规定，董事会职权主要包括：制定财团式公益法人工作计划并组织实施；制定财团式公益法人内部规章，具体规定财团式公益法人的内部组织；决定财团式公益法人资金、财产的筹集、管理和使用；决定董财团式公益法人事之改选、解聘、董事长推选与解聘；创立书和捐助章程修改；决定财团式公益法人的合并、分立、解散，并且选择剩余财产归属的公益法人；决定财团式公益法人的年度预算、预算的变更以及行政费用支出；审批财团式公益法人年度收支报告以及决算；审批财团式公益法人不动产的转让、抵押或者其他处分；在财团式公益法人创立书或章程规定设置执行人职位的，聘任或者解聘财团式公益法人执行人，决定其薪酬并监督其活动；决定财团式公益法人创立书规定范围外的辅助业务之目的和范围；其他确保财团式公益法人设立的目的得以遵守措施之采取等。
从内容完备性上看，目前这些国家立法对于财团式公益法人职权的规定总体上已经比较完善。但这些规定仍然存在两个方面的突出问题。
一是董事会职权立法模式的严谨性问题。目前有关财团式公益法人董事会职权的规定主要有两种模式：一是仅作概括性规定而不再具体列举公益法人职权，此为概括式模式。如那些仅通过民法典来规范公益法人的国家；二是仅对财团式公益法人董事会的职权进行列举，此为列举式模式。如上文提到的《捷克公益法人法》、《摩尔多瓦基金会法》、韩国《非营利机构成立与运作法案》、《芬兰财团法》、我国台湾地区《财团法人法草案》（“行政院”版）以及我国《基金会管理条例》等。从理论上分析，概括式模式具有弹性和灵活性；列举式模式具有明确性。从采用列举式模式的国家来看，多数具有兜底条款，但也有没有兜底条款而将董事会的职权完全法定化。如《摩尔多瓦基金会法》第27条在为详细列举之后，并无任何兜底规定。从立法技术上看，其科学性值得怀疑。
二是董事会自治事项与创立书和国家审批事项的区分不明确。一般来说，财团式公益法人创立书首先对董事会进行授权或者规定董事会职权的确定方式，再由法人章程详细地规定董事会职权。然而现实问题却是，创立书、章程授权或者规定之外的事项，董事会是否可以行使，其依据如何？还有一个值得讨论的问题是，在董事会职权范围内的事项，有哪些需要报财团式公益法人主管机构批准或者备案？从各国（地区）规定来看，差别仍旧比较大。《美国非营利法人示范法》对于法人合并和分立、解散、非正常经营管理中的重大资产处置等行为要求向州首席检察官报告并征得其同意（注：参见《美国非营利法人示范法》第11．02条、第12．02条、第14．03条等。）。台湾地区《财团法人法草案》（“行政院”版）第24条第2款规定，章程变更之拟议、捐助财产之动支（注：但设立目的在提供信用保证之公设财团法人，履行保证责任而有动支捐助财产之必要者，不在此限。）、不动产之处分或设定负担、董事长及董事之选聘及解聘、其他经主管机关指定之事项，应经董事会特别决议，并陈报主管机关许可后行之[7]。因而，财团式公益法人职权行使，与代表设立人意志的创立书、章程以及代表国家意志的主管机构之间的协调还有很多问题亟需探讨。
需要提及的是，财团式公益法人董事会职权配置上还存在两个特例。一是以监事会为治理中心的《爱沙尼亚财团法》[4]。根据该法第17条至第25条的规定，财团法人设理事会、监事会。监事会主管财团法人的重大事务，理事会管理和代表财团。财团法人理事会的组成、变更以及理事的解任均由监事会决定。在管理财团法人时，理事会应当遵守监事会合法的指令，对于超出日常经营管理活动范围以外的交易行为必须报经监事会同意后方可为之；理事会应当按照法律规定的期限向监事会报告、说明财团法人活动情况、资金情况以及其他重大事项等。由此，财团式公益法人理事会的职权与社团式公益法人理事会处于相当的地位。二是以受托人为治理中心的《印度尼西亚财团法》[4]。根据该法第28条至第30条，由捐助人个人、受托人会议认为对于实现财团式公益法人宗旨和目的具有重大贡献的人组成的受托人拥有修改章程、选任和解聘理事与监事、决定财团的基本组织和活动政策、决定财团组织的合并、分立与解散、制定财团年度预算、批准财团工作项目等重大事务的权利。而财团式公益法人的董事会则是作为财团式公益法人事务的执行管理机构，其成员由受托人或者受托人会议产生，为了实现财团式公益法人的目的并为之谋利益，代表财团式公益法人并全面负责财团的管理事务。在受托人召开的会议上，向受托人会议报告工作，接受受托人会议的对于财团的财产状况、财务状况、权利和义务执行情况等进行审议，并做出评估。印度尼西亚财团式公益法人受托人与社团式公益法人的社员总会的地位大体相似，董事会的地位则与社团式公益法人董事会大同。可见，财团式公益法人董事会职权在不同国家之间的差别是较大的。
三、公益法人董事会职权配置的延伸：与日常经营机构之间的关系
在性质上，董事会作为公益法人的执行机构或者意思机关，属于公益法人的管理层的核心。在有些国家，立法规定公益法人在其董事会之下还需设日常经营机构。这在《美国非营利法人示范法》被称为总裁、秘书、财务执行官或者其他执行官，在《捷克公益法人法》上被成为经理。《爱沙尼亚非营利社团法》第31条、《吉尔吉斯斯坦共和国非商业组织法》第22条则授权公益法人在权力机构、执行机构之外，可以设立“其他管理机构”，这个其他管理机构主要指的是日常经营管理机构。我国《基金会管理条例》第20条规定，理事会设理事长、副理事长和秘书长。这里的秘书长一职，也属于基金会的日常经营管理机构的范畴。
公益法人日常经营管理机构执行公益法人的日常工作，在董事会的领导下之下扮演着非常重要的职能，公益法人董事会之经营管理决策和战略能否实现，在很大程度上依赖其经营管理机构的能力和水平。特别是那些兼职人数较多的董事会，其执行官或秘书长的地位和作用则更加突出。一般来说，执行官或秘书长的职责可以由法人的章程作出规定，也可以由董事会授权。一般来说，日常经营管理机构的主要职权涉及如下几个方面：（1）协助董事长召集公益法人理事会或常务理事会；（2）组织实施公益法人理事会或常务理事会通过的工作计划和决定的事项；（3）决定公益法人办事机构工作人员的聘用；（4）对公益法人基金的运作和使用提出意见和建议；（5）协调公益法人与有关部门、机构的工作；（6）处理公益法人的其他日常事务。
公益法人董事会对于日常经营管理机构具有一定的制约关系。“在经济学研究公司治理结构问题上，董事会被赋予监控经理层的职责，即董事会制度的目的在于协调并解决公司所有权与经营权分离所导致的利益冲突及由此引起的“代理成本”问题。”[8]从目前研究成果看，营利组织和非营利组织均可以适用代理理论来对其权力机构与执行机构之间的关系做出解释。而从营利部门和非营利部门的实际运作情况看，既出现了执行官和秘书长形同虚设的现象，也出现了执行官、秘书长权利过度膨胀的现象。但就英美国家来看，公益法人执行官或者秘书长权力膨胀的现象更为普遍。因而，正确协调董事会与执行官或秘书长之间的关系是公益法人内部治理面临的又一重要课题。目前立法普遍规定公益法人执行官、秘书长由董事会产生，向董事会报告工作。但对于执行官或者秘书长是否可以兼任监事则有不同规定，《美国非营利法人示范法》第8．40条第3款规定，一个自然人可以在法人同时担任数个职务。然《捷克斯洛伐克公益法人法》却做出了相反的规定，该法第14条指出：“经理不可以兼任理事或者监事，但有权参加理事会会议并且有权进行建议性投票。”[4]本文认为，后者的规定更为可取。在公益法人，特别是财团式公益法人，董事会大多具有十分重要的日常决策地位，相对而言，执行官、秘书长具有执行者的地位。因而，从决策与执行分离角度看，明确董事会与执行官、秘书长职权界限、确立董事会对经营管理机构的监督制约是必要的。在此基础上，构建起董事会对执行官、秘书长监督制约和管理者经营自主相结合的公益法人经营管理机制，以确保公益法人良好内部治理的实现。
结语：期待公益法人良好治理的出现
公益法人董事会的性质与地位的确立，决定了其职权配置的模式、内容及其延伸。当今公益法人董事会在法律地位上游走于决策机构和执行机构，决定了董事会职权配置的差异；而公益法人因社团式或者财团式的二元区分而职权配置显得更加复杂。但大多数国家的立法却向我们昭示，董事会在社团式公益法人内部治理结构中，居于执行者的地位，只不过这个执行者，在有的国家还兼有一定的决策职能；而在财团式公益法人内部治理结构中，则多数居于决策者的地位，只不过这个决策权在一定程度上受制于公益法人创立书、章程甚至国家公权部门的限制。在各国对于公益法人董事会职权配置模式，既体现了对本国营利法人董事会职权配置的借鉴，又关照了公益法人董事会自身的一些特点。
我国《社会团体登记管理条例》和《基金会管理条例》是公益法人内部治理的基本法，在总体上确立了公益法人董事会治理的基本框架。但只有后者涉及到了公益法人董事会的法律地位、产生、决策方式与程序等问题，但对于董事会职权配置，则并无任何规定。而且该条例对于董事会决策事项与章程、创立书以及国家公权力部门的关系、董事会与秘书长等经营管理机构之间的关系等问题，也均未提及。这种情况是我国立法一贯重视行政外部管理而轻内部治理之传统思维在公益法人法制领域的重要反映。既不利于我国公益法人法制的良性发展，又在一定程度上成为我国公益腐败频发的注脚。
我国社会建设的大旗已经竖起，公益的热情和行动业已迸发。我们理应顺应时代要求，不负时代使命，将这种热情和行动进一步推向前方，而不是相反。我们的任务之一就是尽快地完善我国公益法人董事会内部治理制度，以实现公益法人的自律机制，并确保公益法人行政监管和社会监督制度的有效运行。
注释:
[1]马俊驹．法人制度通论[M]．武汉：武汉大学出版社，1988．121－122．
[2]张俊浩．民法学原理[M]．中国政法大学出版社，1997．183．
[3]苏力，葛云松．规制与发展——第三部门的法律环境[M]．杭州：浙江人民出版社，1999．164．
[4]金锦萍，葛云松．外国非营利组织法译汇[C]．北京：北京大学出版社，2006．30－31，313，225，258－260，333－334，175．
[5][德]卡尔·拉伦茨．王晓晔，等译．德国民法通论·上册[M]．北京：法律出版社，2003．248．
[6]李本公．国外非政府组织法规汇编[C]．北京：中国社会出版社，2003．455．
[7]台湾地区《财团法人法草案》（“行政院”版）[EB/OL]．台湾公益团体自律联盟，http：//www．npoalliance．org．tw/index．asp，2009-07-27．
[8]鄢梦萱．论公司治理结构中的董事会与经理的关系——以2006中国公司法相关规定为核心[J]．河北法学，2006，（6）：100．