论后金融危机时代金融监管国际合作的组织机制——全球金融集体安全机制构建思考之一
来源：岁月联盟
时间：2014-06-25
综上所述，BIS并非严格意义上的政府间组织，其职能也并非金融监管合作。而BCBS又近乎行业协会，缺失金融监管合作所必须的跨国监管权力。所以，BIS和BCBS也不适宜承担国际金融监管的重任。
（三）国际证券监管委员会组织和国际保险监管者协会
IOSCO成立于1983年，总部设在蒙特利尔，前身是创立于1974年的旨在促进美洲证券市场发展的美洲国家间地区协会（Inter-American RegionalAssociation）。目前，IOSCO有183个成员，其中正式成员（Ordinary Member）109个，准成员（AssociateMember）11个，附属成员（Affiliate Member）63个。（注释19：资料来源：［2009－06－17］https://www.iosco.org/lists/Index.cfm？section=general．）其成员组成的明显特点是，既包括国家和地区的证券监管机构，又包括行业自律性组织、证券交易所以及国际组织。IOSCO的宗旨包括以下4个方面：第一，通过合作提高监管标准，以维持公正、有效和健全的市场；第二，通过信息和（监管）经验的交流，促进国内市场的发展；第三，通过共同努力建立起国际证券交易的标准和有效监管；第四，通过相互协助，严格采用和执行有关标准以确保市场的一体化。（注释20：参见IOSCO官方网址，［2009－06－17］https://www.Iosco.org/about/.）
IAIS成立于1994年，协会秘书处原来设在美国全国保险监管者委员会，1998年迁往BIS。目前，IAIS的会员已经超过180个，包括120多个国家的保险监管当局。（注释21：美国17个州的保险监管局也是IAIS的创始会员。）从1999年起，IAIS开始接受观察员会员，包括保险行业协会、保险公司、国际组织等。IAIS的宗旨主要有两个：第一，通过合作改进国内乃至国际层面的保险监管，以促进保险市场的效率、公平、安全和稳定，保障投资者利益。第二，通过各方努力，制定供各成员国选择遵守的监管标准。
IOSCO和IAIS都是在BCBS对国际银行业监管合作取得成功的激励下建立的，因此，它们的组织形态和合作方式都以BCBS作为蓝本。比如，它们均没有追求成为一个严格意义上的具有跨国金融监管权力的政府间组织，它们发布的各种“标准”、“原则”都像《巴塞尔协议》一样不具有国际法上的约束力。所以，在相当程度上，它们与BCBS一样，具有行业协会的属性。我们注意到，ISOCO的官方网站在对其历史沿革的自我介绍中，就将其自身描述为“当今世界最重要的证券监管机构国际合作论坛。”（注释22：参见IOSCO官方网址，［2009－06－17］https://www.Iosco.org/about/index.cfm？section=history．）对于IAIS来说，原初也只是一个世界范围内的保险监管者交流的论坛，后来才开始强调监管原则和标准的制定和推广。
总之，尽管ISOCO和IAIS在国际证券、保险监管合作方面发挥了重要作用，但囿于其并非严格意义上的政府间组织，同BCBS一样难以担当起国际金融监管合作的历史使命。
三、需要一个什么样的国际金融监管组织
既然既存的国际金融组织都难以担当起国际金融监管合作的重任，那么，国际社会应该谋求创建一个全新的国际金融监管组织。在确定需要一个什么样的国际金融监管组织之前，首先得清楚地知道，在当下以及未来一段时期，国际社会需要一个什么样的国际金融监管合作机制。为了回答上述问题，有必要讨论国际社会为什么需要金融监管的国际合作。对此，我们的观点是：第一，金融监管国际合作的经济基础在于金融的全球化，以及与金融全球化相伴而生的金融风险的全球化。第二，金融监管国际合作的最根本原因在于金融监管对象的全球化与金融监管主体的国别化之间的矛盾[15]。这一矛盾包含两个层面：一是原本属于主权国家管辖权范围内的金融监管事务随着金融全球化而溢出国界，需要其他国家的合作；二是由于金融监管乃主权国家的内政，各国有权自主决定各自的监管体制和监管标准，从而导致监管竞争（注释23：所谓监管竞争，是指在金融全球化的条件下，各国金融监管当局为了吸引全球金融资源而竞相放松金融管制的现象。）和监管套利。第三，防范和化解全球金融风险是金融监管国际合作的最直接的动因。正如美国白宫于2009年6月17日公布的金融监管改革方案（即《金融监管改革：新的基石》）第5部分（注释24：该改革方案第5部分的主题就是金融监管的国际合作，标题为“提升国际监管标准，改进国际合作。”）所指出的那样，“在这次金融危机中，我们已经见证，金融危机能够轻易而迅速地跨国传递。然而，监管依然基本上着眼于一个国家。如果缺失协调一致的监管和管制，金融机构就会趋向于将其金融业务转移至监管标准较为宽松的国家或地区，从而最终导致监管竞争并加剧全球金融体系的系统性风险。”（注释25：See Financial Regulatory Reform：A New Foundation［EB/OL］.原文为：“As we have witnessed during this crisis，financial stresscan spread easily and quickly across national boundaries．Yet，regulation is still set largely in a national context．Without consistent supervision and regulation，financial institutions will tend to move their activities to jurisdictions with looser standards，creating a race to thebottom and intensifying systemic risk for the entire global financial system．”［2009－06－18］http://www.financialstability.gov/docs/regs/FinalReport_web.pdf.）由此可见，美国政府已经认识到，在处理国际金融关系方面，单边主义是行不通的，全球合作才是惟一的出路。
我们注意到，经过这次全球金融危机的洗礼，从G20伦敦首脑峰会宣言，到美国新近出台的金融监管改革方案，一个关于全球金融安全的全新理念已经浮出水面。借用联合国集体安全的概念（注释26：联合国体制下的集体安全“指以国际和平及安全为宗旨，以“天下一家”的整体安全观念为理论基础，以对使用武力实行国际法律管制为核心，以集体强制力为后盾、以普遍性国际安全组织为存在形式的安全保障体制。”（参见黄惠康．国际法上的集体安全制度［M］．武汉：武汉大学出版社，1990：9．）），我们姑且将这一全新理念称之为“金融集体安全”，其含义主要包括两个方面：第一，该理念的理论基础是金融全球化背景下的金融整体安全观念，即国际金融安全是不可分割的；第二，该理念的制度基础是对全球化的金融实行国际法律管制，这就需要一个全球性的国际金融监管组织来凝结集体的强制力，并作为金融集体安全机制的存在形式。
综合以上几个方面，我们认为，国际社会需要的国际金融监管合作机制就是能够维持全球金融整体安全的机制，这一机制必须建立在国际条约和国际金融监管组织的宪章基础之上，从而构成新的国际金融安全制度。这一制度的宗旨和目的在于维持国际金融稳定和安全，以避免国际社会陷入全球金融危机所带来的长期痛苦；而不是在于助推国际金融的繁荣和昌盛，从而使国际社会享受金融繁荣所带来的短暂欢愉。因此，我们认为，作为国际金融监管合作的法律存在形式，国际金融监管组织应该具有以下组织形态特征：
（一）它应该是一个全球性的、开放性的、专门性的、政府间的金融监管组织
基于整体金融安全观念，国际金融监管组织要想承担起确保全球金融稳定和安全的重任，那么它就必须是向国际社会所有国家开放的组织，而不是只向某一地区的国家开放的区域性组织。同时，它也必须是向一切国家开放的组织，而不是只对特定类型的国家开放的封闭性组织。另外，考虑到国际金融监管组织的宗旨和目的在于维持国际金融稳定和安全，因而具有一定的金融专业技术性，它显然不同于像联合国这样的政治性的国际组织，而是类似于世界卫生组织这样的专业性国际组织。另一方面，由于金融监管权力乃主权国家的行政权力，而国际金融监管组织行使的跨国监管的权力属于主权国家金融监管主权的部分让渡，所以国际金融监管组织必须是政府间的组织，而不应该是具有行业协会性质的民间组织（比如国际足联）。综合来看，在很大程度上，国际金融监管组织可以说是专司金融安全和稳定职能的“联合国”。正是在这一意义上，国际金融监管组织的成员就应该涵盖具有广泛代表性的主权国家，其创始会员国至少应该包括目前金融稳定委员会（Financial Stability Board，简称为FSB）的成员和G20的成员国。
值得特别指出的是，考虑到国际金融监管组织的专业技术性，同时考虑到有些国家有着不止一个相对独立的金融监管区域（注释27：比如中国，目前就存在中国内地、台湾、香港和澳门4个相对独立的金融监管区域。），还考虑到一些区域性国际组织和全球性国际组织（注释28：前者如欧盟，后者如WTO。）也拥有一定的金融监管权力或者具有维持国际金融稳定的职责，为了使国际金融监管合作建立在最广泛以及最有效的基础之上，国际金融监管组织的成员似不宜以独立国家为限，还应包括有独立金融监管权力的地区（如中国香港地区）、对国际金融稳定和安全负有一定职责的区域性国际组织（如欧盟）和全球性国际组织（如IMF、WTO）。不过，独立国家仍然是国际金融监管组织主要成员，其成员的多样化并不改变其政府间组织的性质。
（二）它应该是一个能够凸显国际关系民主化的金融监管组织
目前，在国际金融合作领域，发挥主导作用是IMF、WB以及BIS。但是，这三个最重要的国际金融组织，无一例外都受制于西方大国，最明显的体现就是它们的特殊组织结构及相应的“加权表决机制”，对此，前文已有详细分析。显然，这些国际金融组织所架构的国际金融合作机制具有明显的西方主导性质，这一机制下的国际金融关系也深深地烙上了西方霸权的痕迹。正因如此，上个世纪60年代后，随着国际政治力量和经济关系的深刻变化，发展中国家开始扛起建立新国际经济秩序的大旗，并取得了一定的成果。但是，由于西方大国在政治、经济以及制度等各方面的优势地位并没有从根本上受到挑战，旧的国际经济秩序也就无从获得根本性的改造。30年过去了，在国际金融领域，IMF、WB、BIS、BCBS等国际金融组织由G10控制的局面并没有得到改变。不过，历史告诉我们，从来就没有永远的霸权，靠霸权维系的稳定总归是一种恐怖的稳定。这次金融危机又一次深刻地说明，西方主导的国际金融机制越来越不能有效防范和化解全球金融风险，凭借西方霸权来监督和管理全球金融市场的体制注定失败。与此同时，以“金砖四国”为代表的新兴经济体的政治经济影响力日增，已经有能力承担更大的国际责任和义务。所以，国际社会不仅应该，也有可能建立一个更能体现国家主权平等的国际金融监管组织。为此，在设计国际金融监管组织的组织结构时应该注意以下几点：
第一，国际金融监管组织的组织结构宜采用“四分结构”，即由最高权力机构、执行机构、秘书机构以及争端裁判机构构成，执行机构之下又可以设立若干专门委员会。这些机构的名称并不重要，重要的是必须通过国际金融监管组织的宪章赋予最高权力机构和执行机构设立、执行统一的金融监管标准以及保障争端裁判机构的裁决得以切实执行的强制性权力。同时，应该明确秘书机构人员国际公务员的身份，他们不再代表其国籍国，只对国际金融监管组织负责。更应该明确争端裁判机构的法官以独立的国际司法官的身份，不代表任何当局，依法独立公正裁断争端案件。
第二，国际组织的表决程序一方面集中反映了国际组织各成员方的关系，另一方面也在很大程度上决定了国际组织的工作效率和工作效果。因此，我们认为，国际金融监管组织的表决程序既要体现国家主权平等原则，又要顾及国际金融监管合作的效率和效果。具体来说，在投票权分配方面，应该抛弃“加权表决制”，坚持“一国一票制”。在表决权的集中方面，应该抛弃“全体通过制”，采用“协商一致制”（注释29：“协商一致”程序是近半个世纪以来国际社会逐渐形成的一种表决机制，在联合国的一些主要机关中比较流行，一些专门性国际组织也采用这一决策机制。如WTO在进行决策时，继续沿用关贸总协定所遵循的“经协商一致作出决定”的习惯做法，只有在无法协商一致时才通过投票表决决定。李浩培先生在《多边外交中的协商基本一致决定程序》（载黄炳坤主编《当代国际法》）一文中将“协商一致”程序概括为四点：第一，决定前，各方进行广泛协商；第二，如果各方对待决定的问题的基本点均已同意，即可认为协商已基本一致；第三，其要点是不经过投票；第四，各方对非基本点的不同意见，可以用解释或保留方式提出并予记录。可见，“协商一致制”既能体现成员方的意志协调，又能克服“全体通过制”议而不决的弊端。）和“多数通过制”。至于是根据待决事项的性质和紧迫性分别采用“协商一致制”和“多数通过制”，还是所有待决事项均必须首先采用“协商一致制”，则需要根据国际金融监管组织的职能进行进一步研究。
第三，国际金融监管组织作为独立的国际法律人格者，必须拥有独立的财产权和稳定的收入来源。作为政府间组织，其收入来源一般是成员国按照法定摊派比例缴纳的会费。但是，这种单纯依赖成员国缴纳会费的收入模式容易受到国际政治因素的制约，特别是容易受到会费大国的制约，因而难以保障国际组织的效率和公正。鉴此，关于国际金融监管组织的收入问题，是否可以采取“两条腿走路”模式：一是成员国的会费，二是作为国际金融监管合作直接受益者的被监管的跨国金融机构所缴纳的监管服务费。（注释30：很多国家金融监管当局的办公费用就是来自于被监管机构的缴费，比如中国。）
（三）它应该是一个具有横向综合监管职能的金融监管组织
上个世纪末以来，金融全球化和金融业混业经营成为全球金融领域并行不悖的突出现象。（注释31：之所以称之为“现象”而不是“潮流”、“趋势”，是为了避免无谓的争论。值得注意的是，美国的次贷危机不仅没有改变，反而强化了金融业混业经营的局面：美国第五大投行贝尔斯登被摩根大通收购，第四大投行雷曼兄弟的资产分别被日本野村证券、英国巴克莱银行收购，美国第三大投行美林则被美国银行以500亿美元全面收购；美国第一大投行高盛和第二大投行摩根士丹利主动申请转型为银行控股公司。）为了适应这一变化，近年来，以英国、德国、日本、韩国等国家为代表，金融法制出现了从纵向的金融行业规制到横向的金融商品规制的发展趋势，出现了根据单一监管者的功能性监管模式来重新整理和改编原有的多部与金融市场、资本市场相关的法律而将传统银行、保险、证券、信托等金融投资业整合在一部法律中的趋势[18]。在这一方面，日本的经验尤为突出。2006年，日本制定了《金融商品交易法》，吸收合并了《金融期货交易法》、《投资顾问业法》等法律，并彻底修改了《证券交易法》，将“证券”的定义扩展为“金融商品”的概念，最大限度地将具有投资性的金融商品、投资服务作为法的规制监管对象，这种以保护投资者为目的的横向金融法制的制度设计，较好地平衡协调了金融创新和金融监管的关系[28]（注释32：参见前引54。）。在这次金融危机中，日本的金融体系未受太大影响，在很多程度上得益于它在2006年构建的以保护投资者为核心的横向综合的金融法制和监管体系。而作为金融危机始作俑者的美国，也开始认识到“双线多头”金融监管体制的弊端，美国政府公布的金融监管改革方案尽管保留了多头体制，但从该方案有关成立综合性的金融服务监管委员会，赋予美联储作为超级监管者的地位，强调建立对整个金融市场的全方位监管等改革内容看，其试图改良多头分业监管格局的意图十分明显。
总之，混业经营需要综合监管，国别金融监管如此，国际金融监管亦然。国际金融监管组织必须拥有对整个国际金融市场、对所有跨国金融产品以及所有跨国金融机构进行综合横向监管的权力。
注释:
[1]斯塔夫里阿诺斯．致读者：为什么需要一部21世纪的全球通史［G］//［美］斯塔夫里阿诺斯．全球通史（第7版）．董书慧，等译.北京：北京大学出版社，2005：20．
[2]梁西．国际法的危机［G］//曾令良、肖永平．武大国际法演讲集（第一卷）．武汉：武汉大学出版社，2006．
[4]yohn M．Dobson，Two Centuries of Tariffs：The Background of the United States International Trade Commisssion（Washington D．C．：United States Trade Commission，1996）
[4]Michael G．Roskin and Nicholas O．Berry，IR－The New World of International Relations，New Delhi：Prentice－HaLL，Inc．，2002：255．
[5]London Summit–leaders’statement［EB/OL］．［2009－04－02］http://www.direct.gov.uk/en/Nl1/Newsroom/LondonSummit/DG_177185．
[6]梁西．国际组织法（总论）［M］．武汉：武汉大学出版社，2001：3．
[7]Thomas Buergenthal and Sean D．Murphy，PublicInternational Law，法律出版社，2004：58－59．
[8]马迪亚斯．赫蒂根．欧洲法［M］．张恩民译，北京：法律出版社，2003：84．
[9]王贵国．国际货币金融法［M］．张恩民译，北京：法律出版社，2007：204－208．
[10]李仁真．国际金融法［M］．武汉：武汉大学出版社，1999：388．
[11]朱孟楠．金融监管的国际协调与合作［M］．北京：中国金融出版社，2003：118．
[12]宋鸿兵．货币战争［M］．北京：中信出版社，2007：142．
[13]History of the Basel Committee［EB/OL］，TheBasel Committee’s Publications，2004：10．
[14]杨文云．金融监管法律国际协调实践评介［J］．外国经济与管理，2006（6）．
[15]林俊国．金融监管的国际合作机制［M］．北京：社会科学文献出版社，2007：105－106．
[16]匿名.日本学者纵论金融危机：将是美元的历史转折点［EB/OL］．［2009－03－18］http：//blog.sina.com.cn/s/blog_5ef8eee30100cnl1.html．
[17]孟龙．金融监管国际化［M］．北京：中国金融出版社，1999：80．
[18]杨东．金融法制的横向规制趋势［J］．法学家，2009（2）．