后危机时代下国际金融监管法律规制比较研究——兼及对我国之启示

      （四）加强国内监管机构之间的协调和扩大国际监管合作已成为共识
      纵观三方金融监管体系，均存在多个监管机构并存的现象，如美国在联邦一级，就有货币监理署、联邦储备委员会、联邦存款保险公司、证监会、商品期货交易委员会和联邦住房企业监督办公室等部门。即使在实现了金融市场统一监管的英国，依然存在实施金融市场监管职责的金融服务局与承担金融稳定职能的财政部和英格兰银行等[9]。而欧盟除存在三大监管机构外，监管权力更是分散在各成员国。纵然，这种多头监管的格局容易造成监管套利，并降低监管效率，但是多头监管也有利于促进监管竞争，发挥专业监管机构的专业性。从三方监管改革方案来看，三方认为多头监管目前依然是各国监管体制的较佳选择，会在较长时间内存在，因此监管协调也会长期存在。目前通过设立法制化的监管协调机构，加强监管机构之间的协调是解决多头监管弊端的较佳选择。美国《改革白皮书》提出成立由财政部领导的金融服务监管委员会，以加强监管协作、信息共享并加强风险识别。在辨别一级控股公司方面，该机构将向美联储提供指导意见，并为解决各监管机构之间的争端提供平台。英国则提出成立金融稳定委员会，负责在金融业的风险和稳定监控方面进行协调。在加强国内监管机构协调的基础上，扩大国际监管合作也成为改革的重点之一。此次金融危机的快速蔓延充分说明，金融创新活动的国际化与金融监管本地化之间的矛盾日益加剧，面对系统性金融风险，任何一个国家无力单独防范和处置，扩大国际监管合作是抗击下一次全球金融危机的必然选择。美国面对国际社会对其金融监管体系的批评和要求扩大国际合作的呼声，以《改革白皮书》做出了回应，力图采取多项措施建立国际金融监管标准，提高对场外衍生品市场、银行业的资本监管标准一致化，并通过建立监管信息共享机制，加强跨国金融机构监管，提升应对金融危机的能力。英国监管当局在金融危机中面对外源性系统风险时表现的无能为力，使其更加认识到扩大国际金融监管合作的重大意义。为此，英国利用G20伦敦峰会主席地位，提出了加强各国金融监管的稳健性、加强国际监管架构建设、扩大欧洲监管合作、改进跨境监管以及提升危机应对能力等具体措施。欧盟也深刻认识到欧盟成员国金融稳定合作机制的缺乏严重影响到危机处置的效率，在金融危机爆发后，欧盟理事会出台了跨国金融危机管理的九项原则，在此基础上欧盟成员国监管当局签订了危机管理和处置合作备忘录。
      三、对中国启示
      纵观各方立法改革方案，尽管具体措施存在差异，但其改革方向却十分一致，并突出强调了两大改革重点，即：建立宏观与微观监管的内在有机联系，全面控制系统性风险；加大对金融消费者的保护力度。这表明了未来国际监管改革的发展方向，也为完善我国金融监管体制，突出解决系统性风险监管薄弱和金融消费权益保护缺乏两大制约“瓶颈”提供了改革的借鉴。
      （一）建立宏观审慎监管体系，防范系统性风险
      在传统的金融监管中，审慎监管关注的是单个机构，目的在于防止金融机构的倒闭或出现经营危机。这种微观审慎监管仅关注金融业自身风险状况，并将金融风险进行分割化的规制和监管，已不再适应金融创新业务快速发展下防范系统性风险的要求[10]。为解决微观审慎监管的不足，各国均采取了多项监管改革措施，其中美国改革措施争议最大。美国在改革方案中，空前强化了美联储权力，将其监管范围从原来的银行控股公司扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业，并对具有系统重要性且内部关联性强的大型公司提出更严格的资本金和其他监管标准要求[11]。美联储既是货币政策制定者，也是金融系统性风险监管者，将实现由中央银行到“金融监管超级警察”的跨越，成为美国金融监管的最主要防线。在我国现有监管框架下，能否借鉴美国模式设立“超级监管者”负责系统性风险监控是近期值得理论界关注的问题。
      1．美联储扩权之法律角色错位
      美联储成为系统性风险监管者之所以引发了巨大争议，其反映出在理论上关于中央银行角色定位问题。金融危机爆发前，美国一直持中央银行职能增强论，美联储集货币职能和监管职能于一身，并利用1999年《金融服务现代化法》打破分业经营状态，将证券业和保险业的部分监管职能集中，大力拓展其监管权限。美联储这种角色定位是中央银行职能扩大论的表现，其主要依据有三点：第一，中央银行货币职能的充分发挥需要监管职能的有效配合。强有力的金融监管能够确保金融统计数据和金融信息的客观、准确，并能确保金融机构的安全稳健运行和金融体系的稳定，这将有助于建立货币政策的传导机制并有效实施货币政策。并且中央银行的监管职能可以使其保持权威性和超然地位，有利于全面获取制定货币政策的信息，降低货币政策的信息获取成本。第二，中央银行货币政策的实施有助于监管权力的有效行使。货币政策的实施必然需要采取诸如利率、存款准备金、再贴现等货币政策工具，这些与监管政策相互配合，能够很大程度上避免金融监管政策和货币政策的冲突，有利于促进金融监管工作的顺利开展[12]。第三，货币政策与监管政策集于中央银行将有助于金融监管机构保持超然地位，减少行政干预。中央银行的主要职能之一是制定货币政策，发行货币，具有高度的独立性，资金来源能够得到保证，可以使金融监管摆脱财政预算压力，资金的独立将有助于金融监管不受行政干预，从而确保其行使监管权力时的权威性。
      遗憾的是，金融危机的爆发表明美联储的法律角色错位，然而美联储扩权不仅没有纠正其角色错位，反而进一步扩大了其内在缺陷：
      其一，货币政策和监管目标之间存在目标冲突。因为“监管当局基本上是通过对银行行为的控制（颁发许可证、管制、规定银行的经营范围等），对银行偿债能力的控制（例如制定与管理审慎监管比率），对银行流动性的控制（管理货币市场从而保证足够的流动性）来监管银行体系的，正是在第三个领域里，银行监管与货币政策产生了撞击。在大多数国家，货币政策当局主要通过对银行流动性的影响来实现其内部（物价）与外部目标（汇率）。”[13]这种双重职能必然使美联储陷入两难境地，一方面央行职责是负责制定货币政策，维持经济平稳运行，注意银行的贷款规模与货币膨胀指数；另一方面金融监管的职责是独立地制约金融业过度扩张，保证银行充足的流动性，防范金融风险。货币政策具有逆周期效应，而监管政策具有顺周期性，此次金融危机的爆发与美联储长期奉行低利率政策不无关系[14]。央行试图通过加大流动性制止经济衰退，但是一旦金融机构再度过快扩张，监管机构应该采取监管措施有效防范风险，但本次美国监管改革并未在货币政策与监管政策之间做出权力的适当分离，而是进一步加大美联储权力，这种制约机制因此不会产生，反之会加大货币政策和监管政策的目标冲突，并且监管目标的过度多元化以及监管职责的过度膨胀，将影响监管的效率和公平，并对金融业产生负面影响。
      其二，增加了中央银行作为最后贷款人所带来的道德风险，弱化了微观市场主体的约束力。作为中央银行，美联储主要职能之一是制定并实施货币政策，维护社会支付体系运转及经济政治稳定。一旦金融机构发生挤兑等影响社会稳定事件时，中央银行往往发挥“最后贷款人”作用，使之免于倒闭[15]。然而，当美联储具有货币职能和监管职能时，将增加金融机构“太大而不能倒”的心理（注释12：“太大而不能倒”是指如果监管当局不是独立的，银行相信中央银行会在其出现困难时给予援助，银行缺乏遵守审慎原则和市场约束的动力。陷于困境的银行规模越大，道德风险就越大，因为银行的高管认为，规模大的银行倒闭将对金融体系造成巨大影响。），相信中央银行会在其陷入困境时出手救援，缺乏内在动力遵循审慎监管规则和市场约束。同时中央银行也因为可以动用“最后贷款人”而存在监管漏洞的可能。因此，美联储扩权其定位本身就是一个矛盾体，金融危机爆发与美联储长期奉行低利率政策密切相关，将美联储打造为“超级监管者”其本身并不会对业已存在的金融监管漏洞进行实质性弥补，由美联储失误所造成的影响不会因此缩小，甚至有扩大可能。但是，通过建立宏观审慎监管体系防范系统性风险，这一改革思路无疑对弥补我国现行监管体系中系统性风险监管薄弱提供了改革借鉴。
      2．构建我国系统性风险监管体系
      正如上文分析，中央银行扩权并不能实质性弥补监管漏洞，反而一定程度上会加大货币政策和监管政策之间的冲突，但是构建系统性风险监管体系，弥补系统性风险监管缺失却是值得我国深入思考和研究的问题。目前，在“一行三会”监管体系下，央行扩权既缺乏现实基础，也会产生如美联储法律角色错位的问题，但如何协调我国不同监管机构之间的关系，一方面避免监管套利，另一方面又减少监管机构间的摩擦，使监管目标得以顺利实现并从根本上防范系统性风险，这是必须要解决的问题。
      虽然“三会”在2003年召开了第一次监管联席会议，并于2004年共同签署了金融监管分工合作备忘录，以制度形式赋予了监管联席会议“积极协调配合，避免监管真空和重复监管”的使命。但从运行情况看，联席会议制度还存在诸多问题，其效果不尽如人意：一是协调机制存在不足。由于我国“三会”均属国务院直属的正部级事业单位，行政级别相同，在监管理念和措施存在争议的情况下，难以达成一致意见。同时，由于联席会议缺乏政策制定和执行权，在实施金融监管政策目标上容易陷入部门利益之争。二是将人民银行排除在外。联席会议仅将人民银行作为观察员列席会议，完全忽略了人民银行在金融宏观调控、维护金融稳定、防范和化解系统风险、监管银行间债券市场方面的重要作用，在我国不具备统一监管的情况下，仅靠“三会”力量是难以完成我国系统性风险防范的。三是确立的主监管制度存在漏洞。联席会议《备忘录》确立了我国对金融控股公司的监管制度（注释13：《备忘录》第8条规定：“对金融控股公司的监管坚持分业经营，分业监管的原则，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。”），但是并未明确金融控股公司主要业务的划分和主次业务比例的计算标准，也未明确在金融控股公司监管中出现争议的解决办法等。针对上述问题，2008年8月颁布的人民银行“三定”方案，可以看作是对我国现行监管体系的一次局部调整，新“三定”规定中要求，央行会同银监会、证监会和保监会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策以及监管政策、法规间的协调，建立金融信息共享制度，防范、化解系统性风险，维护国家金融安全。这进一步明确了人民银行作为监管协调牵头部门的职责。但是，人民银行本身也为监管机构，监督管理银行间同业拆借市场、银行间债券市场、黄金市场，也有其监管本位利益。从国际监管改革趋势看，各监管方案均要求加强监管协作，设立实体化监管协作机构。为此，在现有分业监管体系下，可以考虑在《中国人民银行法》相关规定（注释14：《中国人民银行法》第9条规定：“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定。”）的基础上，由国务院出台《金融监管协作条例》的形式，组建实体化、法治化的监管协作机构，由分管金融的国务院领导为牵头人，“一行三会”及财政部、国税总局等部委主要负责人为成员，具体负责督导金融监管协作工作。
      在加强监管协调的同时，我国从监管立法上应明确监管部门系统性风险监管的职责：第一，建立对系统性重要机构的监管法规。重点在于明确系统性重要机构的界定标准和构建宏观审慎监管框架。根据系统性重要机构特征可以分为两类：一是大型高度杠杆化机构，其资本损失将对经济产生放大影响。二是拥有大量的对其他金融机构和金融市场交易对手风险的金融机构。其倒闭将会对国内和国际交易对手产生“多米诺骨牌效应”。鉴于对系统性重要机构的明确监管会加剧“太大而不能倒闭”的可能性，因此更要体现监管的宏观审慎。在宏观审慎监管中，对系统性重要机构的资本充足率、流动性和风险管理要得到进一步加强，以弥补系统性重要机构对金融体系所产生的潜在巨大风险。（注释15：关于系统性监管者的作用与职责问题，2009年6月29日美国波士顿联储主席Erics Posengren在比利时布鲁塞尔举行的“2009风险资本：全球风险监管峰会”上对其进行了详细阐述（参见http://www.bos.frb.org/index.htm，2009－6－29.））第二，提高系统性重要机构的宏观审慎监管标准。系统性重要机构应比其他金融机构接受更为严格的监管，监管标准以金融机构的相对系统重要性为基础，而不是以传统资本或流动性监管计算的直接信贷和风险敞口为基础，至少在风险资本要求、杠杆率限制、流动性要求及总体风险管理方面执行更为严格的监管标准，并且实施更为详尽的信息披露要求。监管机构有权要求系统性重要机构及时报告财务状况、业务经营情况、财务风险和操作风险等，监管重点集中于该机构引发系统性风险而非单体机构风险的情况。第三，健全流动性风险管理制度。金融危机的重要教训之一是监管当局和金融机构必须全面了解其整体的流动性需要。薄弱的流动性风险管控是许多系统性重要机构的症结所在。就我国金融监管机构而言，在非现场监管中将结构性投资工具的流动性风险纳入监测范围，从而使得参与金融衍生交易活动受到适当的限制具有现实意义。
      （二）加大金融消费者权益保护力度，推动金融消费者权益保护法制建设
      加强金融消费者权益保护已成为世界金融监管立法改革的重点之一，这对我国尽快构建金融消费者权益保护法律体系具有重要借鉴意义。随着我国金融创新步伐的加快，越来越多人选择金融消费，然而个体消费者在金融消费中面对的交易对手是强大的法人机构，明显处于弱势地位。我国金融消费者权益保护的立法主要有《消费者权益保护法》、《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》等以及“一行三会”制定的规章。但我国金融消费者立法保护存在明显缺陷，主要表现在：一是《消费者权益保护法》适应性不强。从保护消费者权益的法律规范讲，该法主要强调一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权益，规定的消费者仅指生活消费者。金融消费由于消费对象的特殊性而与其他消费明显不同，《消费者权益保护法》适用主体未明确包括金融消费者，也没有针对金融消费的特殊性专门制定对金融消费者保护措施。二是金融监管机构保护金融消费者法定职责不明确。虽然《银行业监督管理法》第1条规定“保护存款人和其他客户的合法权益”是制定该法的目的之一，但在第3条涉及银行业监管目标时并未使用“保护消费者合法权益”等更为直接、明确的表述，在该法第三章监督管理职责中对银行业监管机构的职责进行了系统规定，但没有具体条文涉及到银行消费者权益保护[16]。《商业银行法》第1条也仅指出“保护存款人和其他客户的合法利益”，并同商业银行的利益保护并列一起，没有突出强调处于弱势地位的金融消费者利益保护的特殊性，也缺乏商业银行与金融消费者发生利益冲突的调整、处理机制[17]。《证券法》、《保险法》等金融法规中对金融消费者保护方面也少有涉及，或只做原则性规定，操作性不强。三是金融消费者投诉与受理机制缺失。目前我国尚未建立金融消费者投诉与受理机制，现行的监管法规没有对金融消费者的投诉与受理给予充分关注，在“一行三会”等金融监管部门中仅有一套信访制度，并非严格意义上的金融消费投诉、调查和处理机制[18]。这使得金融消费者的投诉往往诉诸于司法手段，激化了金融机构与金融消费者之间的矛盾，也对金融机构声誉产生不良影响。
      欧美金融监管立法改革方案表明，健全的立法体系和有效的组织保障是实现金融消费者权益保护的重要途径。在现有“一行三会”监管框架下，我国应借鉴欧美金融监管改革经验，采取积极措施，健全金融消费者保护体系：
      一是完善金融消费者权益保护立法，推动金融消费者保护法规建设。第一，在我国消费者保护法和金融法中引入“金融消费者”的概念。在金融消费领域，消费者和金融机构之间存在严重的信息不对称、交易地位不平等等现象，金融消费者无法通过市场机制和自身努力而改变弱势地位。由于金融消费产品的特殊性，目前我国消费者协会及工商行政管理局均不受理金融消费者的投诉[19]。因此，我国有必要在金融法规中引入“金融消费者”概念，为我国加大金融消费者权益保护力度提供法律依据，同时明确金融消费者保护的基本原则和基本制度，为制定具体专门法规留出立法空间。第二，将保护金融消费者权益作为法定监管目标之一。从监管目标看，应以法律形式确定将保护金融消费者权益作为监管目标之一。总的来说，体制与制度造成的金融业相对垄断和监管不力等是金融服务消费者权益受损的最根本原因[20]。在“一行三会”中，目前只有中国银监会提出监管目标之一是“通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益”[21]，但是我国相关法规中并未将其作为法定监管目标，也尚未制定专门法律法规调整金融消费者与金融机构之间的关系。在金融同质化趋势明显的后危机时代，不断提升金融消费者权益保护在监管制度中的重要性已经成为共识，为使监管当局严格执行该项职责，有必要修改多项监管法规，将“保护金融消费者合法权益”作为法定监管目标之一，并确立监管机构当局在金融消费者权益保护方面的法律地位。第三，时机成熟时尽快制定《金融服务法》，赋予金融消费者权益保护机构法定职责，将散布在多个金融监管机构消费者保护职责整合到该机构，解决监管问责和监管套利等问题。
      二是健全金融消费者权益保护的行业自律机制。第一，建立金融消费者投诉处理协调机制。进一步规范金融行业协会在金融消费者权益保护方面的具体职责，在银行、证券、保险等行业协会专门成立受理消费者投诉部门，并制定相应的处理程序规则，具体负责向相关金融机构反映消费者利益诉求，协调金融机构尽快解决消费者投诉，履行金融消费者教育职责，为消费者投诉会员机构建立一个协商平台。第二，推动金融机构自律规则建设。由于我国金融业发展相对滞后，金融业缺乏消费者保护的自觉性，有必要借助外部监管力量推动金融机构建立自律规则，强调金融机构对金融消费者的基本承诺规范，包括建立健全内部争议处理机制。对违反承诺侵犯金融消费者权益的机构，要采取制裁性措施。并且通过信息披露，告知金融消费者投诉处理程序，并为消费者了解有关服务提供充分信息。
      三是建立金融消费纠正处理机制。美国改革白皮书提出设立金融消费者保护局，并提交了《金融消费者保护局法案》，为CFPA在消费者保护的立法、法规、规章等方面的改革提供了一系列基础性原则，并且明确了CFPA的具体职责。尽管CFPA的设立遇到了美国金融业的强烈反对，担心CFPA的成立会增加金融业的成本并阻碍金融创新的发展，但美国政府能够反思危机教训，并能采取弥补措施是值得称道的。我国金融业相对美国较为滞后，在此可分两步走：第一，建立自律性监管机构——金融消费者保护委员会，旨在处理市场金融消费纠纷，增强消费者金融意识，并可就金融消费者权益保护问题向有关监管部门反映，通过采取替代性的争议处理机制，减少司法纠纷，降低争议处理成本。第二，条件成熟时，可以考虑建立保护金融消费者权益的专门政府机构——金融服务监督局，借鉴美国模式，赋予该机构具体法定职责，加强对金融消费者服务的监管，制止不公平的条款和交易，强化金融消费者的保护，从源头上降低金融风险。
 
 
 
注释:
  [1]Department of the Treasury：Financial Regulaory Reform－A New Foundation：Rebuiling Financial Supervisionand Regulation［EB/OL］.http://www.financialstability.gov/docs/regs/FinalReport_web.pdf，2009－6－17．
  [2]胡滨，尹振涛．英国的金融监管改革［J］．中国金融，2009（17）：24．
  [3]Reforming Financial Markets［EB/OL］.http://www.hm－treasury.gov.uk/reforming_financial_markets.htm，2009－07－08．
  [4]Reform of EU’s Supervisory Framework for Financial Services［EB/OL］.http://ec.europa.eu/internal_market/finances/committees/index_en．htm，2009－6－19．
  [5]汤柳，尹振涛．欧盟的金融监管改革［J］．中国金融，2009（17）：21－22．
  [6]李扬，全先银．危机背景下的全球金融监管改革：分析评价及对中国的启示［J］．中国金融，2009（17）：14－16．
  [7]肖娱．防范系统性风险：英美金融监管理念和监管重点的转变［N］．中国财经报，2009－09－15（8）．
  [8]余文建，黎桂林．后危机时代的金融监管［J］．中国金融，2009（17）：32－33．
  [9]陈柳钦．金融危机背景下的美国金融监管构架改革［J］．南通大学学报（社会科学版），2009（7）：105－107．
  [10]柳立．未来全球金融监管的改革方向［N］．金融时报，2009－09－18（8）．
  [11]程实．美金融监管改革：谁来监管“监管者”？［N］．第一财经日报，2009－06－19（13）．
  [12]巫文勇，张惠萍．从美联储角色定位看美国金融监管制度改革［J］．理论探索，2009（6）：80－81．
  [13]查理士•恩诺克，约翰•格林.银行业的稳健与货币政策［M］．朱忠，等，译．北京：中国金融出版社，1999：343．
  [14]李雨谦．超级监管者美联储能否担当重任？［N］．中国经济时报，2009－06－23（6）．
  [15]夏洪涛．强化中央银行宏观审慎监管权限的思考［J］．武汉金融，2009（10）：38．
  [16]周良．论英国金融消费者保护机制对我国的借鉴与启示［J］．上海金融，2008（1）：67．
  [17]李金泽．银行业消费在保护法制与自律机制的国际经验与启示——兼论我国现行制度存在的问题与对策［J］．环球金融．国际金融研究，2004（10）：36．
  [18]吴弘，徐振．金融消费者保护的法理探析［J］．东方法学，2009（5）：15－19．
  [19]邢会强．澳大利亚金融服务督察机制及其对消费者的保护［J］．金融论坛，2009（7）：37．
  [20]余隆炯，杨静．金融消费中的消费者主权缺失分析［J］．消费经济，2003（6）：54．
  [21]刘明康．总结经验，与时俱进——开创银行业监管工作的新局面［J］．中国金融家，2003（3），33－34.