金融危机视野下经济法价值拷辨——以国有企业为例的实证分析

      （二）国家调控资金主要流向哪里——国有企业抑或其他
      从美国此次金融危机来看，由于通用、克莱斯勒等一些世界著名企业提出破产申请保护，美国政府通过注资也成为这些企业的大股东，包括美国政府对一些银行的注资等。所有这些举措均是美国政府对经济的调控与干预。其他许多国家也不例外。为此，有人怀疑甚至否定市场机制，刻意强化国家对经济的干预作用，甚至认为美国等西方国家也出现了“国有化”浪潮，并以此为中国没有像美国等西方国家那样推行完全的市场化而感到庆幸，以此为强化中国的国有企业地位寻找理由。从中国政府4万亿人民币及其地方政府将近20万亿人民币的救市计划来看，这种倾向就已初见端倪。国家投资资金大量向国有企业倾斜，国家引进外资、改制上市、贷款、企业并购等优惠政策也向国有企业倾斜。比如2008年7月，国务院国资委给重庆国有企业带来539亿人民币，经过半年，实际到位资金达到60%，达317亿人民币等。[27]受此影响，某些地区、行业等出现了国有企业收购私有企业及其“国进民退”的回潮，包括但不限于山西省煤矿资源整合问题，[28]国有企业的地位被盲目拔高，从而导致国有企业固有的弊端及其他许多盲点被掩盖。
      如果国家调控资金主要流向国有企业，在民主法治化程度不高的情况下，将进一步加剧政府失灵问题，容易导致资金的浪费与流失，进一步养肥少数既得利益者；进一步加剧国有垄断和与民争利现象，损害消费者福利；进而失去国家所有制结构调整、培育市场机制及其经济转型的良机。
      不可否认，面对金融危机，无论是出于行政权力的关联，还是国企脱困、社会稳定以及政府官员的短期业绩考量等因素，政府将救市资金投入国有企业实属正常。国有企业作为政府调控经济的一个重要手段，理所当然要在克服金融危机中担当重要角色。但是，从长远来看，尤其结合中国的国情，我们更需清醒地认识金融危机、政府的救市计划以及国有企业。经济法具体制度的构建除了着眼于眼前的金融危机，更应当着眼于中国的长远利益。
      对此，笔者以为，首先，如前所述，国家对经济危机的干预均具有临时性和应急性特点。从思想上来看，任何非常态社会的思想、学说和观点都不能成为常态社会运行的主导思想、学说和观点；从法律和政策上来看，非常态社会下的法律法规和政策等，包括但不限于应对危机性经济法，比如2009年美国的《复兴与再投资法》等，均具有临时性和应急性特点。一旦市场经济恢复常态，则在危机时期所实行的法律法规、政策及其措施等往往被废止或修改。这在历次西方国家经济危机或战争中均得以验证。因此，此次美国等西方国家以及中国等国家的救市计划也不应例外。国有企业从来没有成为市场经济的主要主体，绝不能因此而盲目夸大政府的作用。至于计划经济体制时期国有企业的弊端更是反面例证。其次，美国等西方国家与中国国情存在很大差异，两者处于不同的经济发展阶段。美国等西方国家的救市计划是建立在市场经济高度发达和民主法治化程度较高基础上的，其国有企业比重本身就非常少。尽管历次的经济危机和战争中出现过国有化浪潮，但国有企业从来没有在国民经济中占主导地位，其经济体系并没有脱离市场机制，从而把国有企业的弊端尽可能降低到最低限度。而中国目前处于市场经济不成熟、民主法治化程度不高的阶段，国家干预经济本身就比较严重，国有企业比重依然过大，国家权力没有得到有效规制，权力的垄断进一步助长了国有经济垄断问题。[29]再次，金融危机产生于市场经济高度发达的美国，包括中国在内的其他国家因世界经济一体化的趋势而受此影响。鉴于此，我们不仅要认识到政府应对金融危机的救市计划具有临时性、应急性特点，也要看到中国政府的救市计划与美国等西方国家政府的救市计划存在很大差异，也面临着更为特殊的问题。
      因此，面对这场金融危机，一方面，中国政府要积极调控经济，包括对国有企业的投入；另一方面，中国政府又面临着培育市场机制、政府职能转变、减少不必要的行政干预和缩小国有企业比重等历史重任。我们面对这场金融危机所采取的调控经济的手段，包括对国有企业的投入等，在民主法治化程度不高的情况以及传统思维惯性下，可能又会不自觉地进一步助长本应削弱的政府职能、行政权力和国有企业比重等，从而延缓市场机制的培育，而这恰是中国应对此次金融危机的困境所在。依经济政策的法律化要求，这也是中国经济法学理论及其具体制度构建的难点所在。
      鉴于此，学界尤其中国决策者对此更应当保持清醒地认识，这不仅关系到政府救市计划成效和能否解决金融危机给中国带来的负面影响，而且从长远来看，也关系到中国能否把握此次契机，积极培育市场机制，实现经济体制和政治体制的成功转型。
      综上，国家调控资金主要流向哪里？就企业而言，是国有企业抑或其他？笔者以为：首先，国家要尽可能减少行政直接干预的力度，无论是中国中央政府的4万亿人民币还是地方政府将近20万亿人民币的救市计划，与其作用于诸如国有企业等行政直接干预措施方面，不如将其主要运用于如何培育市场机制，并将国家调控与市场监管内生于市场机制本身，发挥市场机制的基础性作用。[30]其次，国家要尽可能减少对国有企业的投入，并利用此次契机，进一步解决国有企业垄断问题，将国家调控资金主要用于“国退民进”和“还权于民”的成本与代价中，扶持和培育目前能够解决中国将近70%就业的私有企业，创造更为公平的市场竞争环境。[31]再次，国有企业的投入应以市场机制无法或难以发挥作用领域为标准，并以市场机制基础性作用为前提，使国有企业内生于市场机制，从而发挥政府适度的调控和监管作用。国有企业的投入主要应着眼于关系到国计民生和国家经济命脉的基础产业和公用事业以及需要国家扶持的产业等。再其次，尽管政府救市计划及其相关政策措施具有临时性和应急性特点，但依法治视野，凡是能够法律化的，应尽可能法律化。[32]比如2009年美国的《复兴与再投资法》等。最后，动用纳税人钱财的政府救市计划理应通过人大审议，应当反思此次救市计划的民主法治化进程。同时，国有企业的设立、重大运作、收益分配和解散等也理应纳入人大审议之内。虽然这在目前国有企业过多的情况下一步到位具有不现实性，但应考虑对关系到国计民生和国家经济命脉的基础产业和公用事业等国有企业有选择地纳入人大审议，并在将来国有企业内生于市场机制后仅在市场机制无法或难以发挥作用的领域保留的情况下，国有企业均将纳入人大审议监管之中。
      四、结语
      经济法的价值理念在于国家内生于市场机制，国家调控与市场监管的作用局限于弥补市场机制无法或难以发挥作用的领域，以追求市场机制的基础性作用。国有企业作为国家调控经济的一个重要手段，政府失灵的可能性决定了国有企业主要应存在于市场机制无法或难以发挥作用的领域，也就是私人难以实现自治的领域。尽管中国国有企业经历了多次改革，已经发生了很大转型，但是从全国来看，国有企业无论数量还是占国民经济比重等依然过大，依然存在于许多不该存在的领域，国有垄断和与民争利的现象依然严重。如果受金融危机影响，而普遍加大对国有企业的投入，[33]则将有可能失去因危机而给中国带来的难得的产业结构调整、转型的契机。因此，中国国有企业改革依然任重道远，而其背后则是政府职能转变及政府与市场的边界问题。改革方是唯一的出路！
 
 
 
注释:
  [1]李济广：《国际金融危机的根源及其启示》，http://www.wyzxsx.com/Article/Class20/200906/89859.html。
  [2]笔者在此无意赞美金融危机，而是意指金融危机是市场经济发展的一个周期性表现而已。当然，我们希望通过市场机制和国家调控监管作用把金融危机及其他经济危机发生的频率及其危害程度降低到最低限度。它就如同人身上的疾病一样。
  [3]自从英国1825年发生了世界上第一次经济危机以来，世界上早期几乎每隔10年爆发一次经济危机，后来经济危机发生的频率和危害程度相对愈来愈低，经济危机间隔周期愈来愈长。
  [4]对于英美法系和其它无部门法意义上的经济法体系的国家和地区而言，依然存在部门法意义上的经济法体系所意指的实质意义上的经济法，并存在同样的政府与市场关系的价值理念问题。虽然，部门法意义上的经济法或许产生一些无谓的争论，但部门法的划分毕竟有着法律条理化等优点。
  [5]如果说市场经济的市场失灵是经济法产生的基础性内因，那么两次世界大战、世界性经济危机以及苏联初期计划经济的成就等外因则加速了经济法作为部门法学的产生和发展。
  [6]参见李昌庚：《经济法的正本清源：反思与拷问》，载《中国法学会经济法学研究会2008年年会暨第十六届全国经济法理论研讨会论文集》（下）。
  [7]See James Mcgill Buchanan，Liberty，Market and State-Political Economy in the 1980s，Wheatsheaf BooksLtd，1986.
  [8]史际春：《危中有“机”：反思、休整、从新的高度崛起》，载史际春主编：《经济法学评论》第九卷（2008），中国法制出版社2009年版。
  [9]李昌庚：《经济法的正本清源：反思与拷问》，载《中国法学会经济法学研究会2008年年会暨第十六届全国经济法理论研讨会论文集》（下）。
  [10]比如1976年美国颁布的《哈特—斯科特—罗迪诺反垄断（修订）法》补充了《克莱顿法》第7条，增加了7A条款，即建立了美国企业合并的事先强制申报制度。申报以后，合并合同自动进入暂停期等。
  [11]美国的一项经济研究表明，由于垄断所引起的无谓的福利损失大致是在国民生产总值的0.5%-2%之间。转引自[美]萨缪尔森著：《经济学》（下），高鸿业等译，中国发展出版社1992年版，第861页。
  [12]史际春：《危中有“机”：反思、休整、从新的高度崛起》，载史际春主编：《经济法学评论》第九卷（2008），中国法制出版社2009年版。
  [13]公共选择理论主要由美国诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯.M.布坎南所建立，强调政府与市场存在同样严重的缺陷，不要盲目崇拜政府的作用；解决市场经济中发生的问题，仍应发挥市场机制的基础性作用。
  [14]依经济政策的法律化，如果经济法学仅仅停留于从法律的角度回答甚至曲解经济学家早已或正在研究的经济问题时，则经济法学存在的价值便大打折扣，这也正是许多人攻击经济法学的重要理由。因此，经济法学者只有建立在经济学理论的基础上并运用法学思维来回答经济问题时，才发挥了经济学家无法替代的作用，也适应了法治要求，这也正是经济法学存在的价值！
  [15]笔者无意也不敢说自己是思想者，但笔者力求为那些思想者鸣不平和消除人们的误解。
  [16]张先治主编：《国有资本管理、监督与营运机制研究》，中国财政经济出版社2001年版，第53页。[17]参见http://news.xinhuanet.com/theory/2009-08/10/content_11854779.htm。
  [18]曲伟：《60年发展：中国创造震惊世界的奇迹》，《光明日报》2009年10月30日。
  [19]周天勇主编：《现代国有资产管理新模式——出资人制度与大企业国际竞争力》，中国财政经济出版社2003年版，第154页。
  [20]也就是说，如果让民间资本来运营，在同比例投入情况下，将比国有企业创造更多的利润，并给消费者带来更多的福利，从而节省更多的财政开支。
  [21]史树林、庞华玲等：《国有资产法研究》，中国财政经济出版社2003年版，第477页。
  [22]长期以来，我国却把诸如邮政局、烟草专卖局等视为理所当然的政府机构，尽管邮政已经改革，但尚不彻底，更遑论烟草专卖局等行业。而在市场经济国家，这些行业早已以企业的身份出现。参见李善民：《国外国有企业发展的历史回顾》，载顾宝炎主编：《国外国有企业的管理和改革》，中国人事出版社1999年版，第3页。
  [23]之所以计划经济体制在其初期能够发挥一定程度的积极作用，这与计划经济体制初期合理性因素的发挥、历史上统治集团更替初期“太平盛世”的历史轨迹以及战争过程中所形成的特定时期领袖魅力等因素有关。
  [24]参见史树林、庞华玲等：《国有资产法研究》，中国财政经济出版社2003年版，第482-490页。
  [25]史树林、庞华玲等：《国有资产法研究》，中国财政经济出版社2003年版，第476页。
  [26]这种类型的国有企业一旦完成历史使命后，国家就逐步退出该领域。
  [27]参见http://news.sohu.com/20090312/n262748850.shtml。
  [28]对于山西省煤矿问题，政府调控监管理应遵循经济规律与法治原则，而非仅仅依赖行政手段来解决。
  [29]1979年到2009年，虽然国有经济比重由90%以上降低到1/3左右，但仍达到1/3，远远高于国际水平；并且，2009年公布的中国2008年500强企业中，国有及国有控股企业共有331家，占全部企业总数的66%。具体参见曲伟：《60年发展：中国创造震惊世界的奇迹》，《光明日报》2009年10月30日。
  [30]事实也已证明，中国目前经济好转，固然有国家救市投资计划的作用，但主要来自市场消费者的作用，而这种消费需求与政府投资计划又没有太多关系。
  [31]国家调控资金用来扶持和培育私有企业时，要切忌将纳税人钱财直接流入少数私人手中；国家调控资金应侧重“国退民进”的国企成本、市场机制培育的成本，以及为私有企业创造公平竞争环境。
  [32]刘水林、高寒：《干预行为——经济法中的“法律行为”》，《上海财经大学学报（哲学社会科学版）》2008年第1期。
  [33]因金融危机，国家对国有企业的投入并非要一概排斥，但需以市场机制及其市场主导的产业政策为准则，同时遵循民主法治之一般要求。