宏观调控的不确定性与法律、政策调整
来源：岁月联盟
时间：2014-06-25
世界各国宏观调控的历史告诉我们，宏观调控政策能否有效和效果多大，与调控主体的主观能力息息相关。如果判断准确，动手及时，就可能有效果；如果调控力度适当，效果就会很大。如果力度过大，就会促使一种经济波动转变为另一种经济波动；如果力度过小，那就会延长经济波动的时间。
宏观调控活动必然要涉及不同利益主体的利益损益。因此，宏观调控行为事实上也是不同利益主体的一种博弈。从这种意义来说，宏观调控的效果优于博弈中的强者有关。在奥地利学派看来，通胀的发生路径是一次不同部门涨价的先后序列路径，央行被“逼”出来的货币总是先被一些强势部门得到，这些受得到货币的部门会将这笔钱花出去，或者用于投资，或者用于消费。于是，后一行业的企业的收入增加，他们又增加投资或消费，再对他们需要的投资品和消费品产生影响。于是，如果观察通胀过程中的不同产业的价格上涨幅度的话，那么我们会发现，接近政府的强势企业、被政府认为应当优先发展的行业或者重化工业的基础性部门会最早得到增发货币（房地产、钢铁）。这些行业和企业的投资和消费需求首先大量增加，然后他们的产品价格开始迅猛上涨，并将这种上涨效应开始向权力链下游传递下去。而确认通胀大潮最后形成的标志是农产品部门的整体性价格上涨，因为他们距离通胀权力源是最远、最尾端的。一旦农产品这样的弱势部门的商品和服务价格上涨，就标志着通胀完全成形，政府就应该采取强有力措施来遏止通胀。但如果在货币紧缩过程中由于强势行业的攻关又添加“宽松”的货币因子，那么其传递模式又恢复到以前的权力传递模式，基础与产业链上游的强势部门和企业首先享受“宽松”，接下来故事还是一样，PPI的价格开始飙升，农产品的价格也保持强劲的升幅，最终CPI的数字会达到一个新高度，负利率的持续扩大让民众无法确定其储蓄行为和投资行为到底谁更有风险？而且高物价将侵占中低收入民众的积蓄，使得这些民众的财富无法支持楼宇按揭，导致未来的房地产价格跌到令人吃惊的程度，并造成大量银行坏账，通缩便开始了。
奥地利学派的上述描述或许有夸大之处，但宏观调控过程中的确存在博弈，博弈的确又使宏观调控具有一定的不确定性，这是客观存在的事实。
二、宏观调控主要不适宜于法律而适宜政策调整
经过以上论述可知，受经济运行的不确定性制约，宏观调控具有一定的不确定性。而这种不确定性决定了宏观调控更多地适宜于政策调整而不是法律。
（一）宏观调控的不确定性与法律调整的对立性
众所周知，法律只能调整稳定、确定的社会关系，而对飘忽不定的社会关系，法律是望而却步的。犹如恋爱关系具有不稳定、不确定的一面，所以世界上迄今没有一部《恋爱法》。而婚姻关系较之恋爱关系稳定，所以各国大都有婚姻家庭法。即使如此，婚姻家庭法也不调整婚姻家庭的基础——爱情。因为爱情这个东西深浅没有标准，具有不确定性。与此同理，宏观调控的客体——经济波动、宏观调控的手段和宏观调控的效果都具有相当的不确定性。因此，立法者无法用法律使之确定化、稳定化。
经济波动的不可预测性，表明它对宏观调控主体具有一定的“不可抗力”，认识、把握它比较困难。这就使立法者难以准确规定宏观调控主体在认识、驾驭经济波动方面的主观过错责任。宏观调控手段是宏观调控主体作用于客体的工具，或者说，是宏观调控主体的客观行为。但由于其具有多变性、不确定性，立法者就很难严格规定宏观调控主体在客观行为方面所应承担的法律责任。宏观调控的效果涉及其对社会是否具有危害性，但这一问题迄今依旧具有不确定性，使立法者在确定宏观调控主体的法律责任方面难以下笔。
西方国家对宏观调控是否立法，迄今没有定论。宏观调控涉及众多公民的权益，这在十分重视个体权利保护、具有深厚法治传统的西方国家自然成为一个重要问题。在美国形成了两种尖锐对立的派别，一是主张“相机抉择”，用政策处理经济波动（以下简称为“权变派”）；二是主张为调控主体制定规则，用法律处理经济波动（以下简称“规则派”）。规则派认为，相机抉择的政策会令国人饱受调控主体无能、滥用权力和时间不一致之苦；权变派则认为，相机抉择的政策在应对变化无常的经济波动时比较灵活适宜。
规则派通过对美国经济史的研究，得出了每年的货币供应量应按固定的4%的增长率投放。货币周转率不变，而产出以每年3%的速度增长，这将导致每年的通货膨胀率稳定在1%。但权变派的研究成果则表明，4%的周转率从未十分稳定过，并且最近10年来变得更不稳定，因此很难说固定的货币规则在过去真的起到了什么稳定产出的作用。
规则派还设定了根据固定的通货膨胀率目标决定货币供应量的规则。但权变派认为，如果中央银行过分地严格执行这一规则，就会在突如其来的严重供给冲击时期允许过度失业的发生。1979—1982年间，美国实施这一规则引发了一次严重的经济衰退。因此，1983年之后，这一规则最终被放弃了。
规则派认为，立法机关对政府平抑经济波动的财政政策的约束力太小，于是美国国会1985年通过了《格拉姆—拉德曼法案》，该法案要求削弱一定数量的赤字，以期1991年实现预算平衡。如果国会不能达到该法案规定的定量目标，政府支出就会自动地全面削弱。但在实施过程中，该法案规定的削减赤字的目标未能实现，后来这一目标便被修正掉了。最近10年来规则派力图通过一项要求平衡预算的宪法修正案，如果这项修正案被美国国会通过，并得到足够数量的州政府同意，政府将很难再运用财政政策来克服经济萧条。但到目前为止，国会尚未通过相关的宪法修正案。
其他西方国家和美国的情况大同小异，也没有对政府宏观调控中货币政策和财政政策两大手段进行约束性的立法。萨缪尔森在回顾规则派与权变派几十年来的斗争历史之后，不无偏向地总结道：“有关固定规则和相机抉择的争论，是政治经济学中最古老的争论之一。没有一个适用于任何时间、任何地点的唯一的最佳方案。事实上，这一两难问题反映出民主社会的一个困境：如何在旨在吸引政治支持的短期政策与旨在提高一般福利的长期政策之间进行权衡。我们所需要做的是，不是固执地坚持一些原则，而是富于远见地为公共福利作出贡献。具有讽刺意味的是，战后最受欢迎的经济政策制定者之一，联邦储备委员会主席保罗·沃尔克在任职期间（1979—1989年）因其敏锐及时的相机抉择能力而著称于世。该政策权衡了一系列竞争性目标，包括降低通货膨胀，维持较高的就业率和产出，以及保护国家金融体系等。他的成功证明了明智而无偏见的相机抉择具有强大的功能。”[14]
萨缪尔森的这段总结陈辞揭示了当代社会精英治国（但这不是旧日人治，因为此处的精英也是一定的民主程序产生的）与民主治国理念的某些冲突。平抑经济波动是专业性很强的工作，非一般人士能胜任，而要靠少数专业精英来打理，要给专业精英进行探索乃至试错的一定余地，企图把一切问题都民主化、法治化，这历来都是不可行的。
中国学者梁小民在评论规则派和权变派的争论时指出，权变派主张的代价是时而衰退、时而通货膨胀，决策者要小心翼翼走钢丝；规则派主张的代价是长期的衰退或长期的通货膨胀。究竟哪种主张的代价大，也因时因地而不同。经济学家为这两种主张的优劣争论不休，反映了他们面临着束手无策的困境。相机抉择还是按固定规则应对经济波动，现在仍然是一个没有结论的争论。历史也许就要在时而规则派占上风、时而权变派占上风的争论中发展下去。我们不想做什么结论，实际也难以做出结论。[15]
（二）宏观调控的不确定性与政策调整的相容性
“宏观调控”是典型的中国化术语，西方文献中没有与其直接对应的术语，最为接近的是“m acro-econom ic policy”（宏观经济政策）。西方国家使用“宏观经济政策”而不采用“宏观经济法律”（m acro-econom ic law），对我们有启发。即：宏观调控更多地适用政策而不是法律。
政策和法律的区别有四点：第一，主体不同。政策是一定的行政部门依据法定授权而作出的决定，而法律是立法部门制定的法律规范。第二，目的不同。政策解决的常常是一些新问题、阶段性问题、不确定性问题等，因而它具有试验性、阶段性、灵活性等特点。而法律解决的往往是规律性问题、长期性问题、确定性问题等。第三，程序不同。政策的制定程序较之法律简单一些，因为行政部门一般实行的是首长负责制，而制定法律的立法部门实行的是委员制（一人一票制）。第四，效力不同。政策的效力比法律低，法律可以修改、废除、代替政策等。所以，用政策处理问题并不等于“人治”，因为政策是按法定授权、法定程序而产生的，如同法官的法定自由裁量权绝不等于专横擅断一样。同时，用政策处理问题也不会导致行政部门的权力的滥用，因为还有立法部门的制约。
宏观调控的不确定与政策的试验性、阶段性、灵活性等有着内在的相同、相容性。宏观调控的客体——经济波动具有不可预测性，人们只能摸着石头过河，而政策的灵活性特点与之相吻合。灵活意味着可以多变，政策可以随着经济波动而适时变化；宏观调控的手段具有多样性，而政策的试验性特点也正中下怀地相吻合。例如，西方宏观调控从来没有使用过控制土地供给（“缩紧地根”）手段，而中国则根据自己的实际情况尝试了这一手段，效果也不错；宏观调控的效果具有不确定性，而政策较之法律的灵活性，则为立法部门采取默许、支持、否定等不同态度留下了一定的余地。
国外宏观调控的历史发展趋势是，由过去的法律、政策并用，愈来愈走向行政部门或中央银行的政策调整为主。
在美国，从罗斯福新政到1979年沃尔克任美联储主席之前，大体上是法律和政策并用，从沃尔克担任美联储主席之后，第一次让金融政策在宏观调控中显示其独立的作用，并从此使金融政策调控走上了国家干预的正轨。与此同时，美联储成功地保持了自身与白宫、国会之间的距离，维护了美联储的独立地位。总统每4年任命一次美联储主席，每14年任命一次美联储董事会成员，但任命生效之后，他们即可独立行事。总统只能影响其决策而不能改变之。美联储（中央银行）的政策形成有这样一些特点：第一，决策独立性。其决策不受总统或议会的直接制约，也不受选民的直接影响。第二，决策程序简单。每个月美联储下属的联邦公开市场委员会，都开会形成实施下个月货币政策的详细指导方针，一旦决定就立即付诸实施，不必经过其他机构批准。该委员会对即将采取的政策行动严格保密。这种保密是为了防止任何人从了解未来政策行动中获得好处。第三，货币政策随时调整。联邦公开市场委员会一月一次的例会，以及必要随时召开的会议，都要对货币政策进行调整，具有相当大的灵活性。西方各国中央银行的货币政策决策都具有这样一些特点。[16]
西方经济学的一个共识是：中央银行独立性与通货膨胀率是负相关系的。依据金融学家莱西纳和格瑞里等人对中央银行独立性的实证研究，独立性越强的中央银行，在制定和执行货币政策，从而抑制通货膨胀方面的作用就越好。因此，中央银行的独立性越大，通货膨胀率就越低；反之，中央银行的独立性越小，通货膨胀率就越高。
中国近年来的宏观调控实际上也有越来越借重货币手段的趋势。受计划经济时代体制因素的影响，我国一直是“大财政、小金融”，国家的宏观调控多以财政政策和行政手段为主，但到了20世纪90年代中后期，随着各项金融体制改革的推进和银行金融体系的完善，中国人民银行实施货币政策有了很好的制度基础和经验积累，使得货币政策在宏观调控中的作用变得越来越重要。现在，中国人民银行几乎每周都要进行公开市场业务的操作，及时调整基础货币供应和货币市场均衡。1995年实施的《中华人民共和国中国人民银行法》确定了中央银行在货币政策上的相对独立性，并提出“币值稳定”是中央银行执行货币政策的首要目标。
为什么货币政策被看好，而议会制定的财政政策（严格地说，应是法律或法律决定，这里姑且按照众人习以为常的提法称之）不被看好呢？斯蒂格里茨解释道：“在美国，货币政策工具胜过财政政策工具的主要优点之一，是前者有更大灵活性”，“财政政策工具必须纳入美国的政治程序，这种程序往往因其似乎是无休止的讨价还价，涉及广泛的利益阶层，以及作出决策所需要的大量的人员，从而使它不能迅速做出判断”。财政政策的时滞太长，货币政策虽然也有时滞，但“这种时滞通常很短，只有几周”。[17]
在西方其他主要国家，中央货币政策工具也逐渐取代议会的财政政策而成为主要的治理经济波动的工具。在2002年欧元成为欧元区各国的法定货币之后“从未有过这么一大群强有力的国家将他们的经济命脉交给一个多国联合体（笔者按：即欧盟）；从未有一家中央银行有权控制12个国家的通货膨胀和失业。”[18]
西方国家愈来愈把宏观调控任务交给独立性很强、制定政策很灵活的中央银行、而与议会渐行渐远的趋势启示我们：因为法律的制定必须具有稳定性、准确性和较长的时间性，与宏观调控的不确定性抵触较大，所以宏观调控熨平经济波动的主要活动不能法制化，而更多地宜于灵活、多变的政策调整。确定、稳定的经济活动可以用法律来调整，不确定、不稳定的经济活动，就无法用刚性的法律来调整。法律只能表述经济关系，而不能创造经济关系，这是人类立法史早已证明了的公理。
余论中国当前宏观调控的主要问题并不是要急于建立一部洋洋大观的宏观调控法律体系，这是因为我们的社会主义市场经济还不完备，市场配置资源的基础性作用还未完全到位，经济、政治体制改革的任务还在深入进行；同时，中国特色的宏观调控的实践经验还不够丰富。
世界各国宏观调控政策形成的体制、机制并不完全一样。西方各国的调控主体（中央银行、议会、政府等）是一种相互制约的体制，它虽然在某种程度上保证了政策的正确性，但也使决策过程过长，执行力度不当。因此，我们不可照搬别国的宏观调控体制、机制，还是要按照体现集中力量办大事优势和提高防错纠错能力的民主集中制的根本原则，建立中国特色的宏观调控体制和机制。
宏观调控历史发展的趋势是：宏观调控活动愈来愈专业化，愈来愈主要靠一批专业化的精英来进行，而不是一般大众所能胜任。过分的民主化不一定是宏观调控的主要趋势，专业化才是其大趋势。专业化的精英说到底是民主体制产生的，其决策权力和程序也是受法律约束的，是与人治不可同日而语的。
注释:
[1]吴越：《宏观调控：宜政策化抑或制度化》，《中国法学》2008年第1期。
[2]黄成明：《凯恩斯的背影》，《博览群书》2007年第4期。
[3]［美］曼昆：《经济学原理》（下册），梁小民译，机械工业出版社2005年版，第287页。
[4]［美］保罗•萨缪尔森、威廉•诺德豪斯：《经济学》，萧琛等译，华夏出版社2003年版，第470页。
[5]［美］斯蒂格利茨：《经济学》（下册），姚开健等译，中国人民大学出版社1997年版，第348页。
[6]宋玉华等：《世界经济周期理论与实证研究》，商务印书馆2007年版，第3—58页。
[7]周飙：《格林斯潘到底说明了什么？》，《21世纪经济报道》2008年10月28日。
[8]前引[3]，曼昆书，第340页。
[9]前引[4]，萨缪尔森等书，第481页。
[10]前引[3]，曼昆书，第336页。
[11]吴敬琏：《当代中国经济改革》，上海远东出版社2008年版，第349—362页。
[12]前引[5]，斯蒂格利茨书，第359—360页。
[13]旷野、谷重庆：《美国政府干预市场时间越长，道德风险越大》，《21世纪经济报道》2008年10月13日。
[14]前引[4]，萨缪尔森等书，第533页。这一部分内容还可参见前引[3]，曼昆书，第350—356页。
[15]梁小民编：《宏观经济学》，中国社会科学出版社2003年版，第388页。
[16]前引[15]，梁小民书，第369页。
[17]前引[5]，斯蒂格利茨书，第358页。
[18]前引[4]，萨缪尔森等书，第588页。