生态补偿的理论蕴涵与制度安排

　　三、对生态补偿法律制度基本要素的应然分析
　　
　　（一）法律制度在生态补偿利益协调机制中的优先性
　　
　　环境问题产生的根源，在很大程度上是人们对生态环境和自然资源不同的利益诉求的冲突引致的，生态补偿实质上是一种针对环境问题的利益协调与平衡机制。通过对不同主体的不同利益冲突和利益诉求进行动态的利益协调，确认利益主体的合法利益，抑制环境冲突和环境不当诉求，是解决环境问题、实现人与自然和谐发展的根本途径。在社会利益协调的诸多途径如经济途径、观念途径、制度途径中，创设并运用法律制度，设定不同利益主体的环境权利和义务，把生态补偿机制的运行纳入法律制度的保障，无疑是现代法治社会的必然选择。
　　
　　生态补偿的理论研究成果向我们昭示了生态补偿利益协调机制的路径选择：生态学理论中所探究的生态效益补偿为法律制度中的生态效益补偿指出了一条路径和应遵循的一般规律；经济学上的生态效益补偿则从经济学的角度揭示了法律制度中的生态效益补偿的障碍根源和应当解决好的问题；法学则以公正作为首要的价值目标，体现在生态补偿制度中，以权利义务的平衡与协调为逻辑起点，彰显了浓厚的人文关怀。通过法律制度的协调和保障，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性和变动性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。因此，强调法律制度协调机制在生态补偿机制中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续性具有至关重要的意义。
　　
　　（二）生态补偿法律制度的应然逻辑构成要素
　　
　　生态补偿法律制度，简言之，是指调整与生态补偿有关的各种社会关系的法律规范和法律机制的总和，是环境法律体系的组成部分。具体而言，是指为了维持、增进生态环境容量，抑制、延缓自然资源的消耗和破坏，对生态环境进行恢复和治理，对生态建设贡献者和利益损失者给予补偿、政策优惠，以维护生态环境自我调节和生态效益持续发生的法律制度。
　　
　　从法学基本理论出发，法律制度的生成需要具备一些基本要素：（1）确定性——有明确的权利义务主体、权利义务内容、行为方式和程序要求等；（2）可行性——可在实践中运行并诞生效果；（3）可预测性——行为人可根据法律预测行为后果和法律责任；（4）可救济性——权利人的权利受到侵害时有具体的法律救济措施。 [12] [12]以此考量，生态补偿法律制度的应然逻辑构成要素应当包括生态补偿的主体、补偿的标准和补偿的方式等。
　　
　　1、生态补偿的主体
　　
　　生态补偿主体即生态补偿权利的享有者和义务的承担者，包括补偿主体、受偿主体、实施主体。 [13] [13]（1）补偿主体。生态补偿主体应以国家为主，以及有补偿能力和可能的生态受益地区、企业和个人。有学者持不同观点，其以森林生态补偿为例，认为“补偿主体仅局限于国家和受益人，范围过于狭窄，应将生态补偿主体的范围扩大到社会和其他组织。” [14] [14] （2）受偿主体：生态受偿主体即生态补偿的接受主体。资源开发活动中和环境污染治理过程中因资源耗损或环境质量退化而直接受害者是生态补偿的受偿主体；生态建设过程中，因创造社会效益和生态效益而牺牲自身利益的主体者也是生态补偿的受偿主体。生态受损主体为了实现生态环境价值而造成了利益减损，生态受益主体对其进行经济补偿体现了“公平”原则。（3）实施主体。由于生态补偿自身的特殊性，直接由生态补偿主体对生态受偿主体进行补偿存在难度。原因在于：一方面，生态补偿的客体——生态环境价值具有“公共物品”属性，生态受损主体无法通过直接交易的办法获得补偿；另一方面，参与交易主体人数众多且生态受益和生态受损不易定量化，即使生态受益主体愿意对生态受损主体进行补偿，其“交易成本”亦十分高昂。因此，在生态补偿主体难以对生态受损主体直接补偿的情况下，生态补偿需要实施主体，而生态补偿的最佳实施主体只能是政府。有学者以流域生态补偿为例，研究了流域生态补偿的实施，提出：“流域生态效益的获益者向政府缴纳补偿费用，共同委托其所在地区的政府购买生态效益（形式上表现为支付流域生态补偿金）。接受补偿地区的政府负责将补偿金分配给实际为流域保护做出贡献的单位和个人。经过这样一个过程，流域生态补偿即告完成。” [15] [15]
　　
　　2、生态补偿的标准
　　
　　补偿标准的合理确定，是实现生态补偿公平价值目标的关键，也是生态补偿法律制度中的一个难点问题。国内外学术界对于补偿标准争议较大，比较集中的观点有两种， [16] [16]一是认为生态补偿标准应当按照生态服务功能价值来定价，对补偿产权主体环境经济行为产生的生态环境效益进行补偿；二是基于生态产权主体环境经济行为的机会成本(或恢复成本)补偿，即根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准，然后再根据不同地区的资源环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准。
　　
　　从公平的角度来讲，根据生态服务价值来确定补偿标准更合理。但是，从实际的操作可能性来看，按照生态服务功能价值补偿的方法存在计量方法和标准的无法统一的技术困难。由于生态环境的公共物品特性，它的保护和改善对社会提供的服务以及它的破坏对社会造成的影响比较容易感受，但是很难评价到底得到多少利益或受到多少损失，并且在不同地区及社会发展的不同阶段，人们对生态环境的评价值和需求是不同的，对生态环境影响的认识水平也是不同的，因而很难计算出间接成本或收益，从而无法科学确定补偿的强度。而根据机会成本（或恢复成本）来确定补偿标准的可操作性较强。从国外的实践来看，机会成本法是相对较为广泛采用的方法，如美国的退耕补偿政策，虽然美国退耕项目的补偿资金全部由政府提供，但政府并不统一规定一个补偿标准，而只是首先根据其所确立的实现森林多功能目标，建立了“环境效益指数”和“根据土壤特点经过调整的租金率”这两个评价体系，用于估算能够基本反映各地实际情况的租金率。然后，美国政府借助竞标机制和遵循农户自愿的原则来确定与各地自然和经济条件相适应的租金率(即补偿标准)。 [17] [17]
　　
　　根据机会成本来制定生态补偿标准，同时加强对生态系统服务功能的价值化研究扶持力度，逐步向根据生态服务订立补偿标准的方向过渡，是确立生态补偿标准的未来发展路径。当然，也有学者认为，将生态效益价值货币化作为生态价值补偿的标准在理论上是错误的，在现实社会中也难以被接受，补偿标准应该在国家的经济发展水平和其对生态效益的需求间寻求平衡点。 [18] [18]
　　
　　3、生态补偿的方式
　　
　　是指生态补偿主体承担生态补偿责任的具体形式，从补偿的运作模式可以大体划分为政府补偿和市场补偿两大类。
　　
　　政府补偿是指政府以非市场途径对生态系统进行的补偿，包括财政转移支付、专项基金、优惠政策、对综合利用和优化环境予以奖励等等。其中最主要的形式是财政转移支付制度和专项基金。（1）财政转移支付。财政转移支付指以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务的均等化为主旨而实行的一种财政资金或财政平衡制度。生态补偿中财政转移支付，是为了实现生态系统的可持续性，通过公共财政支出将其收入的一部分无偿的让渡给微观经济主体或下级政府主体支配用于指定的生态环境建设和保护。转移支付的形式有税收返还、专项拨款、财政援助、财政补贴、对综合利用和优化环境予以奖励等。目前，财政转移支付是我国实现生态补偿的主要途径。（2）生态补偿基金。生态补偿基金制度是一个总括性的概念，它包括以生态建设和生态补偿为目的所设立的林业基金、森林生态效益补偿基金、各项环境整治基金、退耕还林的补偿基金等各项基金制度。
　　
　　市场补偿是由市场交易主体在法律法规的范围内，利用经济手段，通过市场行为改善行为生态环境的活动的总称。（1）生态环境费税。国家对开发利用生态环境资源的生产者和消费者，或生态受益的地区、部门(企业)和个人征收生态补偿费或生态税，用以保护、恢复开发利用过程中造成的自然生态环境破坏。政府通过费税的调整，改变市场上不合理的环境资源定价，刺激排污企业资源开发，提高利用效率，使企业处于追求经济效益的目的，减少污染企业排放或破坏的生态环境进行恢复治理，间接达到生态补偿的目的。（2）环境产权市场交易补偿。环境产权交易市场建立之后，任何市场主体可以按照卖家最低价与买价最高价相符时成交的交易规则，进行环境产权交易。主要形式有排污权交易、水资源交易等。通过市场交易，间接地对生态环境进行补偿。此外，生态补偿的市场补偿形式还包括发展环保产业、推行环境责任保险等形式。
 
 
  【注释】
  [1]比如，早在2003年3月“两会”期间，致公党中央向大会递交了《关于建立和完善生态环境补偿机制的建议》的提案。以后历次“两会”期间，都有众多代表、委员、专家、官员就建立和完善生态补偿机制，推进可持续发展战略提出议案或发表见解。
  [2] 1968年，美国环境保护主义者加勒特·哈丁在《科学》杂志中以寓言的形式，给我们讲述了一个生动的故事：“一片草原上生活着一群聪明的牧人，他们各自勤奋工作，增加着自己的牛羊。畜群不断扩大，终于达到了这片草原可以承受的极限，每再增加一头牛羊，都会给草原带来损害。但每个牧人的聪明都足以使他明白，如果他们增加一头牛羊，由此带来的收益全部归他自己，而由此造成的损失则由全体牧人分担。于是，牧人们不懈努力，继续繁殖各自的畜群。最终，这片草原毁灭了。”这便是我们常说到的“公有地的悲剧”。可见，如果一种资源的所有权没有排他功能，那么就会导致公共资源的过度使用，最终使全体成员的利益受损。
  [3] “搭便车”问题最早由休谟在1740年提出。他认为在一个经济社会，如果有公共物品的存在，免费搭车者就会出现；如果所有社会成员都成为免费搭车者，最终结果是谁也享受不到公共产品。由于政府无法了解每个人对某种公共产品的偏好及效用函数，再加之公共产品的非排他性，使得人们可能从低呈报其获得收益而减少其对公共产品的出资份额（缴税额），而这样做并不会减少他将要获得的收益。在这样的社会条件下，人们完全有可能在不付任何代价的情况下享受通过他人的捐献而提供的公共产品的效益，即出现了“搭便车”现象。
  [4]作为一种新型权利，公民环境权的内容目前还未能构建起一个成熟、完善的理论体系。由于公民环境权的概念模糊，主体不确定，范围界限难以廓清，无法具体化，且与传统法律权利如生存权存在着交叉和冲突的地方，学者们对其性质、内容、保障救济方式等还存在着诸多理论争议。
  [5] “环境正义”认为，环境伦理在使用“人类”这样的一个全称的名词的同时，实际上谋取了与他们有差异的种族、阶层或性别团体的代表权，使之被湮没在无差别主体的抽象论述之中，正是出于对这一举动的严厉批评，台湾学者纪俊杰指出：“我们没有共同的未来”。参见纪骏杰：《我们没有共同的未来：西方主流“环保关怀的政治经济学》，《台湾社会研究季刊》，1998年总第31期，第141页。
  [6]沈满洪、陆菁：《论生态保护补偿机制》，载《浙江学刊》2004年第4期。
  [7]李爱年、彭丽娟：《生态效益补偿机制及其立法思考》，载《时代法学》2005年第3期。
  [8]吕忠梅：《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003出版，第355页。
  [9]杜群：《生态补偿的法律关系及其发展现状和问题》，载《现代法学》2005年第3期。
  [10]李爱年、彭丽娟：《生态效益补偿机制及其立法思考》，载《时代法学》2005年第3期。
  [11]曹明德：《森林资源生态效益补偿制度简论》，载《政法论坛》2005年第1期。
  [12] 李挚萍：《环境法的新发发展——管制与民主的互动》，人民法院出版社，2006年8月出版，第317页。
  [13] 张建伟《生态补偿制度构建的若干法律问题研究》，载《甘肃政法学院学报》2006年第3期。
  [14] 曹明德：《森林资源生态效益补偿制度简论》，载《政法论坛》2005年第1期。
  [15] 钱水苗，王怀章：《论流域生态补偿制度的构建——从社会公正的视角》，载《中国地质大学学报》（社会科学版）2005年第5期。
  [16]杜万平：《完善西部区域生态补偿机制的建议》,载《中国人口资源与环境》
  [17]龚亚真：《世界各国实施生态补偿的经验对中国的启示》，载《林业科技管理》2002年第3期。
  [18]李爱年、彭丽娟：《生态效益补偿机制及其立法思考》，载《时代法学》2005年第3期。