论水资源国家所有权的法律性质

关键词: 水资源;水资源国家所有权;性质 

内容提要: 关于水资源国家所有权法律性质的公权说和物权说的观点各有偏颇之处。水资源国家所有权既有公权性质，又具私权特征，其双重属性应从水资源国家所有权主体和客体的特殊属性来分析理解。
 
 
      一、关于水资源国家所有权法律性质的学说观点
　　
　　《中华人民共和国宪法》第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《中华人民共和国水法》第三条规定：“水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”宪法、法律的这些规定赋予水资源国家所有权充分的法源依据，初看之下似乎是没有什么疑问了，但水资源国家所有权究竟是何种性质的权利，学术界还是有几种不同的观点。
　　
　　（一）物权说。这种观点认为，水资源国家所有权，顾名思义，就是物权中所有权的一种类型，属私权范围，受物权法的调整。根据《中华人民共和国物权法》的规定，所谓物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权；所谓所有权，是指所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。水资源国家所有权，就是国家作为所有人依法对水资源享有占有、使用、收益和处分的权利。这种权利从根本上说，是国家享有的一种财产权。
　　
　　（二）公权说。这种观点认为，国家享有以及行使的自然资源所有权，无论从形式还是内容上，都更多地表现为公权性质而非私权性质。首先从法源上看，国家对于城市土地和其它自然资源的所有权是直接依据宪法取得的，而非直接依据民法取得。其次从权利构成上看，自然资源国家所有权相较私人所有权，其主体具有特殊性。国家是一个不可分割、抽象的集合概念。一般而言，国家不能成为民事法律关系的一方当事人，国家更多扮演的是行政管理人和社会裁判人的角色。因此，国家总是以委托代理人的形式行使所有权。再则从权利特征上看，国家自然资源所有权与私人所有权相比，不具有民事上的可让与性，国家所有的财产不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让，不得被强制执行,不得被纳入破产财产。另外，从国家所有权与私人所有权的关系上看，两者也并不能居于完全平等的相互地位。因此，自然资源国家所有权是公法意义上的权力，更多体现的是国家主权对自然资源权属构成的决定性，体现了我国作为公有制国家，对国内事务的最高权力，对国内资源的绝对支配权。对于水资源国家所有权而言，政府代表国家行使水资源的所有权，更多地表现为政府对于水资源的管理行为，水资源利用权的产生、变更、终止均与政府行为有关，因此，水资源国家所有权就法律性质而论，不是或不完全是民法意义上的所有权，它更多地表现为国家的一种行政权力。 [1] [1]
　　
　　（三）双重性说。这种观点兼采物权说和公权说的理论，认为水资源国家所有权既具有私法性质，又具有某些公法特征。所有权概念表明了物的归属关系和所有权人对该物享有完全的支配权，针对这一点而言，所有权概念也适用于水资源国家所有权，因为水资源国家所有权指的就是水资源对国家的归属关系和国家对水资源享有完全的支配权。但所有权在物权法中并不是一个孤立的概念，而是由诸多内容构成的所有权制度，包括所有权的取得与丧失、所有权的内容、所有权行使的限制等，而这些规定大多都是针对私人主体的。由于国家是一个政治概念，它行使国家职能，享有公权力。这就决定了水资源国家所有权的取得途径与行使方式，超出了民法中所有权的调整范围，具有不同于私人所有权的一些公法特征：国家可以通过行使公权力取得水资源所有权；国家对水资源所有权的行使，必须由相关法律作出明确规定，而不能任由行使国家所有权的代理人自行决定。也有学者从水资源所具有的生态属性和经济属性来论述水资源国家所有权公私性质兼具的特点。由于水资源具有稀缺性、效用性和可支配性，因而权利人可以对水资源进行排他性的支配；水资源可以为权利人占有、使用和收益，决定了水资源可以成为私人品，可通过市场机制对水资源进行有效配置和充分利用。同时，水资源具有重要的生态价值，影响和决定任何其他生命体的生存及发展，关涉重大公共利益、社会利益，具有非竞争性和非独占性以及社会公益性，需要政府采取非市场手段进行干预和保护。 [1] [1]因此，水资源国家所有权不是一种纯粹意义上的物权，而是既带有私权性质同时又具有公权特征的权利。
　　
　　二、对水资源国家所有权法律性质各种学说的评价
　　
　　（一）对“物权说”的质疑
　　
　　关于水资源国家所有权法律性质“物权说”的观点，只看到了水资源国家所有权与私人所有权在物的归属问题和对物的支配性方面的相似点，却没有深入研究这些相似点背后的根本性差异，失之偏颇。首先，我们来比照两种权利的客体。根据现有的物权法理论，所有权的客体，必须具备以下五个特点：（1）可为权利客体，即非人格性；（2）为有体物；（3）可为人力所支配；（4）有确定的界限或者范围；（5）独立为一体。②反观水资源国家所有权，它的客体水资源，是否具备所有权客体完整的属性呢？显然，水资源不完全满足作为所有权客体的这些条件。《中国大百科全书》对水资源定义为：“人类可利用的水资源，主要是指某一地区逐年可以恢复和更新的淡水资源”。根据这个定义，水资源是一个抽象的集合概念，它的外延很宽泛，可以包括水流、湖泊等地表水，也可以包括地下水，甚至是大气水。因此，水资源没有具体的形状，也不能为人力所随便支配，它没有明确的界限，无法“特定”为所有权的客体。