职工集体福利的理论分析与制度建构

　　四、我国职工集体福利的管理机构
 
　　实现职工集体福利的功能，保障供给上的公平和效率，必须将职工集体福利纳入规范的决策、执行和监督的架构下，这是制度上亟待添补的薄弱环节。依据《全民所有制工业企业法》之规定，全民所有制工业企业实行厂长（经理）负责制，厂长负责领导企业的生产经营管理工作，其职权之一就是提出福利基金使用方案和其他有关职工生活福利的重大事项的建议，而职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，其职权之一则是审议决定职工福利基金使用方案、职工住宅分配方案和其他有关职工生活福利的重大事项，但是，计划体制下，国有企业或缺乏自主权，一切或者决于上，或者厂长不受法律法规和规章制约，我行我素，导致职工对集体福利的民主管理形同虚设。工会应代表职工的利益，依法维护职工的合法权益，但是，依据《工会法》规定，工会只有“协助企业办好职工集体福利事业”以及“企业而召开讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议，必须有工会代表参加”的有限权利。
 
　　职工不能有效参与管理是我国现行职工集体福利制度的主要弊端。一方面，职工集体福利的决策、执行和监督完全由企业一手操办，而企业往往看到职工集体福利与企业利润的对立性，即职工集体福利的增加带动成本费用的提高，会减少公司利润，而低估或忽视职工集体福利对企业的外溢效应。特别是，当企业受内部人控制时，企业高级管理人员掌握职工集体福利的运行，会有更多机会将其转为个人福利或在职消费。另一方面，职工是集体福利的需求者，他们知悉所要求的福利种类、数量和质量，职工又是集体福利的享用者，他们体察福利供给的状态和结果，有足够信息和动力进行相关监督，因此，职工有效参与是集体福利供给的公平和效率的重要保障。此外，企业垄断职工集体福利的管理，致使福利更像是“施舍”，职工的被动接受也难以形成对企业的向心力。
 
　　笔者认为，大陆应借鉴台湾的职工福利委员会，建立一个职工民主参与、职工与企业友好协商的职工集体福利管理机构。在台湾，1943年颁布的《职工福利金条例》及其《职工福利金条例施行细则》历经修改始终延续，并形成科学合理的职工福利制度，其中设立职工福利委员会负责办理职工福利事项。委员会是由依法组织的工会及各工矿场或其他企业组织共同设置，工会代表不得少于2/3，并且委员会如果具备民法上公益法人中财团法人设立各项要件，可申请法人登记，而委员会的任务是：职工福利事业的审议、促进及督导事项；职工福利金的筹划、保管及动用事项；职工福利事业经费的分配、稽核及收支报告事项以及其它有关职工福利事项。 [11] [11]
 
　　五、我国职工集体福利的供给方式
 
　　已提取的职工福利金应及时地划转职工福利委员保存，并按照有关的福利规划予以支出，专款专用，不得移作他用。职工集体福利的供给形式主要为集体福利设施和服务，尤其前者涉及产权变动，由职工福利委员会代表全体职工行使产权，当企业破产或解散时，视不同情形处理，一般而言，如果人员组织以其他形式存在，则集体福利设施转由其经营，如果人员组织彻底消亡的，集体福利设施应妥善处理并分发给职工。职工集体福利的供给应遵循一定原则，以确保其功能的达成。
 
　　首先，职工集体福利供给以满足职工合理需要为原则。以企业职工为社群的共同需求是职工集体福利存在的正当性基础，也是供给的首要原则。落实该原则的关键是职工的共同需求有机会表达并获得尊重，具体措施为职工福利委员会成员选任以及决策过程的职工民主参与机制的完善。职工集体福利水平在与企业经济能力逐步提高的同时，还应受到相应地制约，不能过分强调职工福利而侵蚀企业发展基金，这主要借助职工福利委员会内部的职工与企业的协商机制安排，具体福利项目应依据职工需求普遍性、迫切性以及受益大小有序排列，逐步实现。此外，对于需要后续资金支持的项目，应当慎重决策，确保切实可行。
 
　　其次，职工集体福利供给的非歧视性原则。集体福利在于满足职工的共同需求，通过差别以实现激励不是其应有的功能，相反地，强调“机会均等，共同享受”，面向广大职工普遍性提供。保障职工在集体福利面前的平等，不应工龄、性别、职务等不同而受到歧视，尤其不允许少数人“特殊化”。
 
　　最后，职工集体福利供给的效益原则。职工集体福利供给本身也是资源的分配过程，注重效益是逻辑的必然。基于效益原则，对于每个项目供给应首先进行集体福利或个人福利的判断，因为，“个人是自己利益最好的评判者与追随者的”，个人福利供给往往比集体福利更具效益。如上述分析，职工集体福利和个人福利二者之间既相互有别，又存在一定灰色空间，还能够相互转化和替代，以职工上下班通勤为例，有两种福利方案可供选择：其一是个人福利方式，即企业给予职工个人交通补贴；其二是集体福利方式，即企业向职工集体提供上下班的通勤服务，比较而言，个人福利方式中，职工选择空间更大，也具有较高效益，但是其是否能够实现却取决诸如单位所处地理位置以及周围交通情况等。因此，不同企业甚至同一企业的不同时间都应对职工集体福利项目进行必要的筛选。提高职工集体福利供给的效益另一个思路是区分集体福利的供应和生产，前者是对集体福利项目、资金筹集、供应协调等事项的集体选择，后者是一系列资源输入并转化为集体福利的技术过程，二者区分的意义在于，前者一般由企业承担，而后者则可以借助市场化、社会化方式实现，进而提高供给效益。还以职工上下班通勤为例，集体福利供给方式有两种方案可供选择：其一，供应和生产统一，企业购买通勤客车、雇佣司机、进行维护，以向职工提供上下班通勤服务；其二，供应和生产分开，企业向客运公司支付租赁费，由客运公司在上下班时间向职工提供通勤服务，后者更具有效益，但是是否能够实现却取决于外部市场环境等因素。
 
 
 
注释:
  [1] 2006年3月15日，财政部颁布《关于〈公司法〉施行后有关企业财务处理问题的通知》（财企[2006]67号），就公益金余额处理问题，规定"企业对2005年12月31日的公益金结余，转作盈余公积金管理使用；公益金赤字，依次以盈余公积金、资本公积金、以前年度未分配利润弥补，仍有赤字的，结转未分配利润账户，用以后年度实现的税后利润弥补。
  [2] 2002年最高法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》明确指出，"债务人的幼儿园、学校、医院等公益福利性设施，按国家有关规定处理，不作为破产财产分配"，但是，集体福利设施远远不止这些。
 
 
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