论日本的食品安全委员会

    （四）风险沟通

    所谓风险沟通（Risk Communication），是指“在风险分析的整个过程中，风险管理机关、风险评估机关、消费者、生产者、企业、流通、零售等相关主体从各自不同的立场相互交换信息和意见。风险沟通可以加深对应予讨论的风险特性及其影响的相关知识，使风险管理和风险评估有效地发挥功能”。 [24] [24]

    风险管理是以存在食品风险为前提的，食品安全政策应该以指向这种风险管理的思路来制定。政策制定时形成社会的合意是十分重要的，应该听取国民对政策的意见，确保整个过程的公正性和透明性。风险沟通是食品安全委员会工作的一个重点。对于风险评估的内容等信息，通过各种形式与消费者、食品关联企业等广泛交换信息和意见。委员会还要调整相关行政机关的事务，促进与相关的关系人之间交换信息和意见。

    从现行法上看，风险沟通的方式主要有两种，其一是自上而下的传达，其二是自下而上的主张。当然，现实中的方式更加多元化，其中圆桌方式的效果较好，由发生风险的生产加工者、受到风险的消费者、管理风险的行政、危害的研究者、风险评估专家等参与讨论，比较容易形成合意。当然，圆桌方式的适用范围也是有限的。

    委员会进行风险沟通的方法多种多样：委员会的会议原则公开，会议分发的资料、议事录等在委员会的网页上登载，对风险评估终结的案件募集国民的意见，在全国各地召开意见交流会，食品安全监督员会议，网站，发行手册、传单、用语集、机关杂志《食品安全》，发送电子杂志，食品安全电话，等等。 [25] [25]

    （五）应对危机

    在发生紧急事态时，政府要作为一个整体迅速、适当地应对，防止危害扩大或者再次发生，因而也就有必要收集国内外的信息，趁早把握事态的发展情况，要求相关各省迅速应对，并以易于理解的方式向国民提供信息。根据《食品安全基本法》的规定，为了应对造成或可能造成食品安全重大损害的紧急事态，委员会在必要时可请求相关行政机关的试验研究机关为食品影响健康评价实施必要的调查、分析和检查，还可依法向相关各个大臣提出请求。 [26] [26]

    为了应对紧急情况，日本政府成立紧急应对总部。 [27] [27]这是一个临时性的机构。总部由以下人员组成：（1）食品安全担当大臣，如果联络不上，则为奉大臣之命掌管政策、规划的内阁府副大臣，（2）厚生劳动大臣，（3）农林水产大臣，（4）食品安全委员会委员长，（5）其他食品安全担当大臣认为必要的相关大臣等。食品安全担当大臣为总部长，其他为总部员。由总部长根据事态的实际情况在总部员中指定副总部长。总部设置之后，即迅速召开紧急应对总部会议，由总部长负责召集、主持，会议决定政府一体的应对之策。总部会议可以根据需要要求总部员以外的人出席。

    总部设事务局，由其负责处理总部会议的一般事务。事务局由风险管理机关协助食品安全委员会事务局组成。总部事务局长由食品安全委员会事务局长担任，局员由信息·紧急应对科长以及总部事务局长招集的食品安全委员会事务局员担任。总部事务局的设置场所原则上在食品安全委员会事务局内。事务局具体负责收集紧急事态的信息，交换食品安全委员会和风险管理机关的信息，提供紧急应对总部进展的信息，总部会议召开的会务以及其他必要的事务。总部事务局长为了有效处理上述事务，可设置不同职能的班（总括班、信息班、宣传班等）。

    在发生紧急事态时，食品安全担当大臣根据食品安全委员会的报告或者风险管理机关（即厚生劳动省、农林水产省、环境省等确保食品安全进行风险管理的行政机关）的请求，或者自主作出判断，认为有必要以阁僚级综合应对，则可以指示食品安全担当室迅速实施紧急协议。担当室根据食品安全担当大臣的指示，迅速通过食品安全委员会和风险管理机关的信息联络窗口，要求食品安全委员会和风险管理机关联络信息，调整紧急协议，实施紧急协议。在总部会议召开的同时，召开部局长级的食品安全行政相关府省联络会议。

    对于紧急协议的方法，原则上由食品安全担当大臣与相关各个大臣、食品安全委员会委员长汇集在一起，就设置紧急应对总部的必要性达成协议。如果相关人员汇集到一起有困难，在食品安全担当大臣认为有必要时，可通过食品安全委员会和风险管理机关的信息联络窗口，了解相关各个大臣和食品安全委员会对设置紧急应对总部的意见，然后以相对较为宽松的方式达成协议，设置紧急应对总部。紧急应对总部主要负责以下事项：（1）决定政府整体的应对之策，（2）综合调整食品安全委员会与风险管理机关的对策，（3）信息的收集与共享，（4）通过新闻媒体、政府公报、因特网等手段给国民提供信息，（5）其他它认为必要的事项。总部长根据总部会议审议的结果，综合考虑紧急事态的缓和情况，可解散紧急应对总部。

    五、食品安全委员会的议事规则

    委员会由委员长召集。委员会每周开会一次，除此例会外，可在必要时临时召集。委员会每次开会的预定时间和地点等均为公开。委员会在委员长和三名以上委员出席时，方可召开会议、作出决议。委员长发生事故时，将事先指定的专职委员视为委员长，需要该专职委员出席。

    会议原则上公开举行。但是如果公开会限制委员的自由发言，给审议的公正性、中立性造成显著的障碍，或者公开个人秘密、企业的知识产权等，会给特定的主体带来不适当的利益或者不利，则秘密举行。委员长可要求适当的人出席会议，可要求其作出说明或陈述意见。委员会的议事，经出席者过半数同意决定，可否人数相同时，由委员长决定。 [28] [28]

    委员会的每次议事均要制作议事录。议事录一般包括会议的时间和地点，出席的委员姓名，议题，审议经过和决议几个部分。议事录除了公开个人秘密、企业的知识产权等会给特定主体带来不适当的利益或者不利外，一律公开。对于秘密举行的会议，暂时将发言者的姓名除去，然后公开议事录；从召开会议之日起三年后公开包含发言者姓名在内的议事录。对于委员会的咨询、劝告、评价结果、意见等也一律公开。委员会提出的资料原则上也予以公开，但是公开个人秘密、企业的知识产权等会给特定主体带来不适当的利益或者不利，则不予公开。委员会的透明度在所有食品安全行政机构中应该是最高的，这与其地位、性质和功能也是相称的。

    六、食品安全委员会所面临的挑战

    食品安全委员会是痛定思痛的产物，但其只属于审议会性质的机构，对食品风险管理机关只有通过首相来进行劝告的职权，而无直接的有效的权限。如何提升食品安全委员会的权威性、独立性，是其目前面临的最大挑战。

    食品安全委员会在成立以来的几年时间里，发挥了很大的作用，但有时其审议评估的结论和建议并不为食品风险管理机关所接受，食品风险管理机关有时会置之不理而我行我素。有时风险管理机关把某些不适合风险评估的问题也拿来咨询食品安全委员会，食品安全委员会这时实际上是被风险管理机关利用来转嫁责任。食品安全委员会的个别专门调查会甚至出现过多名委员愤而辞职的事件。提高食品安全委员会的权威性是确保食品安全的风险分析机制有效运转的基本保障。

    另外，要提高食品安全委员会的权威性，还必须加强食品安全委员会的独立性。食品安全委员会有时动作迟缓，这一方面跟其观念有关，另一方面可能与其人员有限有关。而且委员会并没有自己的研究所，大部分情况下要依靠从其他省厅所获取的信息来实施风险评估。其结果可能仅仅是为风险管理机关提出的资料信息盖上自己的印章而已，委员会的功能存在形骸化的危险。 [29] [29]食品安全委员会不能过多地依赖于风险管理机关来作评估，应该拥有自己的研究机构，并能够高效地运转。
 
 
 
 
注释:
  [①] 参见厚生大臣谷垣祯一关于食品安全基本法的草案说明，载于《第一百五十六回国会 众议院会议录》，第14号，2003年3月13日，第1～2页。
  [②] 参见〔日〕食品安全法令研究会编：《概説 食品安全基本法》，ぎょうせい2004年版，第4页。
  [③] 《食品安全基本法》第22条。
  [④] 参见陈志江：《日本：面对疯牛病的尴尬》，载于《光明日报》2001年12月13日。人民网http://www.people.com.cn/GB/guoji/24/20011213/626214.html。
  [⑤] BSE问题调查研究委员会：《BSE問題に関する調査検討委員会報告》，2002年4月2日。http://www.maff.go.jp/soshiki/seisan/eisei/bse/bse_tyosaiinkai.pdf。
  [⑥] 参见〔日〕岩渕豊：《食品安全基本法》，载于《ジュリスト》第1251号，2003年9月，第16页；食品安全法令研究会编：《概説 食品安全基本法》，ぎょうせい2004年版，第10页。
  [⑦] 〔日〕神山美智子：《食品安全行政はどうあるべきか ―― 消費者の立場から見た食品安全委員会?食品安全法整備への提言》，载于《世界》第706号，2002年10月，第137页。
  [⑧] 参见《食品安全基本法》第28～29条。
  [⑨] 参见《食品安全基本法》第30～31条。
  [⑩] 参见《食品安全基本法》第32条。
  [11] 参见〔日〕神山美智子：《食品安全委員会は何をしているのか——「消費者庁」より先にやることがある》，载于《世界》第778号，2008年5月，第135～136页。
  [12] 参见〔日〕神里達博：《新しい食品安全行政——食品安全委員会（仮称）》，载于《ジュリスト》第1245号，2003年6月，第56页。
  在欧洲，风险评估机关一般设有理事会层面的组织和科学委员会层面的组织。理事会层面的组织必定有消费者代表，而科学委员会层面的组织，法国只有专家，英国则还有消费者参加。英国之所以在这一层面仍有消费者的代表，可能是基于其由同一个机关实施风险评估和风险管理，希望藉此来彻底保障消费者的参与。日本的食品安全委员会则是兼有理事会和科学委员会功能的组织，与上述两种类型均不同。参见〔日〕松本恒雄：《食品安全行政の課題——欧洲との比較》，载于食料·农业政策研究中心编：《食品安全性の確保》（2004年版食料白書），农山渔村文化协会2003年版，第61～62页。可以预测的是，中国的食品安全委员会将是一个全新的类型，它将全部由副部级以上官员组成，没有专家，更没有消费者的代表。这是因为角色定位是不同的。
  [13] 参见《食品安全基本法》第37条。
  [14] 政令第273号，2003年6月20日公布，自2003年7月1日起施行。
  [15] 参见《食品安全委员会令》第2条。
  [16] 参见《食品安全委员会令》第3条。
  [17] 参见《食品安全基本法》第23～27条。
  [18] 〔日〕食品安全委員会：《食品の安全性に関する用語集》，2008年10月，第4版，第5～6页。
  [19] 参见〔日〕松本恒雄：《食品安全行政の課題》，载于食料·农业政策研究中心编：《食品安全性の確保》（2004年版食料白書），农山渔村文化协会2003年版，第61页。
  [20] 参见《食品安全基本法》第23条第1款、第4款。
  [21] 参见〔日〕徳田博人：《食品安全基本法および改正食品衛生法の批判的検討》，载于《琉大法学》第70号，2003年，第9页。
  [22] 参见《食品安全基本法》第24条。
  [23] 参见《食品安全基本法》第25条、第26条。
  [24] 〔日〕食品安全委員会：《食品の安全性に関する用語集》，2008年10月，第4版，第6页。
  [25] 参见〔日〕畑江敬子：《食品安全委員会の仕事》，载于《日本家政学会誌》2006年第12期（Vol.57），第38页。
  [26] 参见《食品安全基本法》第27条。
  [27] 参见《食品安全相关府省紧急应对基本纲要》（2004年4月15日相关府省协议通过），《紧急应对本部设置要领》（2006年4月27日相关府省协议通过）。http://www.fsc.go.jp/senmon/kinkyu/kinkyu-taisakuhonbus.pdf。
  [28] 参见《食品安全基本法》第35条。
  [29] 参见〔日〕神里達博：《新しい食品安全行政》，载于《ジュリスト》第1245号，2003年6月，第56页。