金融危机背景下的中国财税法制改革思考

　　三、关于积极财政政策暨财税法制改革的方向与对策建议

      基于公共财政的基本职能和目前国际、国内经济形势逐步企稳向好但发展仍很不稳定、很不巩固、很不平衡的客观现实，笔者认为，实行“均等化”的社会领域改革的财税措施应成为我国财政政策暨财税法制改革的轴心，促进经济结构的调整和经济发展方式的转变，也应成为下一阶段的财政政策和财税法制改革的重点，而扩大内需、保持经济增长仍然是我国财政政策的面临的十分急迫的任务。为此：
      （一）应着力推进财政预算体制改革，加快《预算法》、《个人所得税法》的修订，充分发挥财税政策的收入分配功能和财税法的规范保障功能，切实解决收入分配不公问题，扩大有效消费需求。
中国目前外汇储备过大（高达2.27万亿美元）、面临的国际贸易保护主义压力日益加大、经济增长过度依赖政府投资拉动等，迫切要求我们要进一步贯彻落实扩大内需的方针，尤其是要提高广大老百姓的消费能力，以形成主要靠消费需求、靠国内民间投资而不是主要靠政府投资、靠出口拉动经济发展的局面。而从消费品零售额看，2008年按销售单位所在地分，县占11.2%，县以下占20.8%，市占68%[9]。这说明我国城乡消费的差距非常巨大，而其背后的深层原因就在于城乡收入差距悬殊，造成多数财富集中于少数富人手中，大多数人需要消费、有消费意愿但却无能力消费。因此，为扩大内需特别是消费需求，我国的财政政策暨财税、预算法制改革应立足于提升低收入者的收入水平，扩大中等收入人群的比重。财政预算安排、财税法制变革要突出以下六个方面的重点领域：一是要继续大力加强新农村建设，在预算安排方面应把“三农”投入作为重中之重，特别应对农村人口占比多的地区加大财政投入；二是应继续加大对农民及城市中低收入者的保障力度，适当提高种粮补贴、农机补贴和家电购买等方面的补贴水平，扩大实施补贴项目的范围；三是应切实提高劳动报酬在初次分配中的比重，而不能因就业问题更加突出、更加严峻，就成为不落实这一政策的借口；四是应把解决居民住房条件放在突出地位，尤其应着力解决廉租房建设问题，为解决广大城市居民“住有所居”问题开辟新途径；五是应推动《个人所得税法》改革，科学合理地选择课税单位，实现个人所得税由分类课征向分类与综合相结合的税制转变，合理设计税率、调整税率级距，以加大个人所得税调节收入分配的力度。六是要从严控制行政机关成本，减少和规范会议经费、人员招待费、出国考察费等方面的开支，加强对行政办公费的审计监督，防止一般性行政开支膨胀和浪费，进而把更多的财政资金用在民生保障和促进内需方面。
      （二）应因地制宜，继续改进和完善有关统筹城乡一体化发展、统筹区域经济平衡协调发展的财税政策和财税法律制度，加大对广大农村地区、西部开发、中部崛起、东北地区振兴等方面的财税政策和财力支持力度。
      在这方面，除了中央政府进行必要的宏观发展规划和对重大问题的协调统一外，应按照财政“分税制”的要求，适当向地方政府下放财权、财力，俾其能因地制宜地制定地方财税法规和财税政策，有的放矢地发展地方经济。同时，可考虑建立不同性质、不同类别的地区开发专项基金，对前述地区在人才引进、工资福利补贴、科技成果应用、环保节能项目推广、生态科技农业发展等方面，给予较东部发达地区、较大城市更多的、更为优越的专项财力支持。此外，还应进一步完善对前列地区的税收优惠政策措施。
      （三）应充分发挥财政政策的资源配置功能，为结构调整、经济持续稳定发展提供助力
经验表明，在结构调整过程中，财政政策往往可起到很好的导向作用。中国政府关于建设节约型社会和环境友好型社会的要求，是针对我国经济发展中存在的资源、能源的严重浪费和对环境的严重污染弊端提出的。应对危机、启动内需的投入不能仅着眼于总量扩张，更应该基于未来长远发展的宏图来加大产业结构调整的力度。首先，要瞄准节能减排目标，大幅降低GDP单位能耗。如果我国不立足于节约能源、节约资源、减排污染这些目标，即使在短期内经济快速回升，其可持续性也将大打折扣。其次，要瞄准自主创新目标，加大对自主创新研发、科技革新投入、科研成果转化等方面的财政支持，对具有自主品牌的本土企业给予大力扶植，摆脱我国对外部世界的过分依赖。在这方面，《资源税暂行条例》的修订、绿色环保税制的研拟制定、科技、节能环保专项预算资金的合理安排、产业调整税收减免优惠的奖励措施等，都能发挥积极作用。
      （四）应完善市场准入暨财税法律、法规制度，放宽政府行政管控，改善投资制度环境，发挥财政政策撬动社会民间资本、激发市场活力的带动效应
　　刺激和拉动经济增长，仅仅依靠政府投资是远远不够的，关键是要撬动社会民间资本投资、带动银行体系贷款、激发市场活力。在金融危机尚未完全消退时期，社会民间资本还缺乏投资信心，银行贷款惧怕风险，市场活力低靡。通过财政贴息等政策手段虽也能发挥“四两拨千斤”的作用，但并非治本之策，根本支点应是投资项目选择本身的可行性以及投资制度环境的优良。因此，我们应通过完善市场准入相关政策和财税法律、法规，放宽对民间资本投资行业、领域的限制，规范税、费管理，简化行政管控，强化政府服务，优化投资政策和制度环境，从根本上吸引和撬动民间资本投资，特别是中小企业的创业投资，以激发更大的市场活力。财政政策和相关法律制度建设应在这方面发挥更大的作用。
      （五）应高度认识解决就业问题在扩大内需、改善民生福利、稳定社会政治局面中的特殊重要地位，强化政府公共服务职能，在公共财政体制框架下建立起较为完善的全方位的政府就业指导和服务体系
　　 我国是世界上人口最多的国家，伴随着城镇化、现代化进程的加快和产业结构的转型升级，农村劳动力的转移、大学生就业和城镇就业、再就业的压力日益加大，金融危机让这一问题变得更加突出。我们应从经济、社会发展的战略高度，清醒认识解决就业问题的极端重要性，继续转变政府的公共服务理念，切实、有效地为社会公众提供共同消费、平等享受的公共就业产品和服务。为此，应进一步强化我国财政体制的公共化取向，转变财政支出结构，减少政府对劳动力市场的直接性干预，逐步由通过预算内投资办企业（或中心）和税收减免来直接创造就业岗位转变为对人力资源的开发、培训、就业指导等的资金扶持、税收优惠等政策，开拓多种就业途径，鼓励自主创业，减少政府部门对私人的“挤出效应”。
      （六）国家财政预算案的制定，应处理好统筹兼顾与突出重点的关系，应切实解决广大老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题，优先发展教育、医疗卫生、社会保障等社会事业
　　我国是发展中的大国，人口多、底子薄，经济发展总体水平不高且发展极不平衡，社会事业发展相对滞后，财政承受能力也还很有限。因此，财政预算安排既要统筹兼顾，全面支持各项社会事业发展，更要突出重点，从中国具体国情和发展阶段出发，充分考虑各方面的条件和国家财政承受能力，适当集中财力，着力解决广大老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题，优先保障基本公共服务需要，并随国家财政能力的增强而逐步提高社会事业发展和民生保障水平。 
      教育、医疗卫生和社会保障等社会事业，具有明显的公益性质，直接攸关社会公众利益和福祉，直接攸关社会公平正义。对此，我们应切实发挥公共财政在这些领域的职能作用，不断增强各级政府提供公共产品和服务的财政保障能力，把有限的财政资源较为集中地投放在最基本的教育、医疗卫生和社会保障等社会事业上，以切实减轻老百姓在这些方面的支出负担。
　 （七）应结合科学发展和应对危机的双重需要，加快推进财税体制改革，明确财税法制建设的长远和近期目标，合理确定新财税法制定、旧财税法修改的适当时机，建立有利于科学发展的财税体制
2009年5月19日，国务院批转的国家发改委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》明确提出“要加快财税体制改革，建立有利于科学发展的财税体制”，并具体化为“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央政府和地方政府财力与事权相匹配的体制；推进省直管县财政管理方式改革，逐步建立县级基本财力保障机制；提高一般性转移支付的规模和比例，加快完善统一规范透明的财政转移支付制度；健全公共财政职能，优化财政支出结构。深化预算制度改革，研究起草国有资本经营预算条例，试行社会保险预算制度，实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接，研究建立全国行政事业单位国有资产统计报告制度。全面实施增值税转型改革；统一内外资企业和个人城建税、教育费附加等税收制度；研究推进综合和分类相结合的个人所得税制度；研究制订并择机出台资源税改革方案；加快理顺环境税费制度，研究开征环境税；深化房地产税制改革，研究开征物业税”等。这些建议措施涵盖面极广、改革的蓝图十分庞大。一些官员，尤其是财政部的官员更热衷于推动环境税、资源税、物业税的出台。
      笔者认为，前述推进财税体制改革和财税法制建设的系列政策建议，无疑均是构建我国公共财政体系的重要环节，其目的是建立有利于科学发展的财税体制。但如此庞大复杂的制度、体制变革，决非年度体制改革工作之所能为，而且其中的一些建议虽然从长远的科学发展来看有其必要，但在目前经济发展尚不稳固、企业投资意愿低迷、房地产发展前景不明和居民消费不旺的情况下，却并非明智之举。如其中提出的“出台资源税改革方案、开征环境税、物业税”等，本质上均是增税的改革，它们和目前我国刺激投资、扩大消费需求的积极财政政策是背离的，因而短期内也是明显缺乏实施可能性的。相反，笔者以为有关《预算法》、《个人所得税法》、《税收征收管理法》等原有法律的修改与完善，更有现实的迫切性和实施的可能性。因为，通过修订《预算法》，可从立法宗旨上确立公共财政理念和基本的财政管理法制框架，进而为中央与地方的财政分税制、规范的财政转移支付制度、财政支出结构的优化、国有资本经营预算、社会保障预算的开展奠定坚实的法制基础；《个人所得税法》的修订可在调节收入分配、增强中低收入者的税后所得和消费能力方面，发挥应有作用；而对《税收征管法》的修订与完善，可以进一步规范和改进税收征管，和谐税收征纳关系，保障应收尽收和防止竭泽而渔，确保财政收入实现，进而为结构性减税提供财力基础和程序法保障。因而更值得我们重点研究和关注，并择机修订出台。
 
 
 
注释:
  [1]实行结构性减税，结合推进税制改革，用减税、退税或抵免的方式减轻税收负担，促进企业投资和居民消费，是实行积极财政政策的重要内容。所谓结构性减税，是指减税并不是单向的、全面的，而是有选择的。换言之，结构性减税，就是该减的税要减，该增的税要增。结构性减税有别于全面的减税，是针对特定税种、基于特定目的而实行的税负水平削减。尽管在具体税收政策上会有增有减，但结构性减税追求的目标是纳税人实质税负水平的下降。2008年以来，中国实行的结构性减税政策集中反映在三大税制改革中，即统一内外资企业所得税改革（2008年）、增值税转型改革和成品油税费改革（2009年）。从减税政策的扶持方向和内容看，主要包括四个方面：一是支持科技创新、促进产业结构优化；二是鼓励投资、提高企业竞争力；三是支持发展循环经济、促进可持续发展；四是促进就业、支持改善民生。此外，此轮结构性减税及相关政策，还包括多次调整出口退税政策、取消和停征集贸市场管理费和个体工商户管理费等100多项行政事业性收费、证券交易印花税税率下调及单边征收、个人所得税费用扣除标准提高、储蓄存款利息所得税税率下调乃至停止征收、稳定和扩大汽车消费需求的税收优惠政策（如对1.6升及以下排量乘用车减按5%的税率征收车辆购置税）、调整资源综合利用和再生资源增值税优惠政策、支持就业、改善住房等方面的税收优惠政策等。
  [2] 2007年12月起，中国在四川、河南、山东省和青岛“三省一市”试点“家电下乡”财政资金直补，即对下乡销售彩电、冰箱（含冰柜）、手机三大类产品给予产品销售价格13%的财政资金直补。2008年10月，中国政府宣布扩大计划至14个省，同年11月更决定推广至全国。据此，从2008年12月1日，山东、青岛、河南、四川、内蒙古、辽宁、大连、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广西、重庆、陕西等14个省、自治区、直辖市及计划单列市开始推广家电下乡直补。从2009年2月1日起，全国其余的省、自治区、直辖市、计划单列市以及新疆生产建设兵团也开展家电下乡直补工作。目前，家电下乡直补的品种包括彩电、冰箱（含冰柜）、洗衣机、手机、电脑、空调、热水器（含储水式电热水器、燃气热水器、太阳能热水器）、微波炉、电磁炉等9大类。各地实施直补的时间暂定为4年。而对于摩托车则纳入汽车下乡补贴渠道。
  [3]2009年5月19日召开的国务院常务会议决定，将在北京、上海、天津、江苏、浙江、山东、广东７省市和福州、长沙2个城市，开展电视机、电冰箱、洗衣机、空调、电脑等5类家电产品“以旧换新”试点。对交售补贴范围内的旧家电并购买新家电的消费者，原则上按新家电销售价格的10％给予补贴，分品种确定最高补贴额度；对回收补贴范围内旧家电并送到拆解处理企业的运输费用，给予定额补贴。2009年中国中央财政安排20亿元资金用于家电“以旧换新”补贴。业内人士认为这一举措弥补了“家电下乡”政策未顾及城市市场的缺憾，将至少撬动试点城市家电市场200亿元的需求。
  [4]按2009年7月13日财政部、商务部等10部委联合发布的《汽车以旧换新实施办法》的规定，在2009年6月1日—2010年5月31日期间，将符合条件的汽车交售给依法设立的指定报废汽车回收拆解企业并换购新车的车主，购车可获得3000元—6000元不等的财政补贴。
  [5]参见罗沙、何雨欣：《财政收入稳步增长有利我国经济进一步企稳回升》，资料来源：新华网2009年10月16日17:01:35。
  [6]参见国家信息中心宏观政策动向课题组：《坚持积极财政政策 注重发挥带动效应》，载于《中国证券报》，2009年6月23日。
  [7]具体分地域看，8月份，城市消费品零售额6935亿元，增长15.3％；县及县以下消费品零售额3181亿元，增长15.5％。 分行业看，8月份，批发和零售业零售额8495亿元，同比增长15.4％；住宿和餐饮业零售额1454亿元，增长16.8％；其他行业零售额167亿元，增长2.8％。 分类别看，8月份，限额以上批发和零售业中，粮油类增长12.7％，肉禽蛋类增长5.9％，服装类增长23.3％，日用品类增长15.6％，家用电器和音像器材类增长10.9％，汽车类增长34.8％，石油及制品类增长6.8％，建筑及装潢材料类增长36.6％。资料来源，参见刘铮、聂妍婧：《8月份中国社会消费品零售总额继续稳步增长》，新华网 http://www.xinhuanet.com/fortune/mryw/2009-09-14 08:51:53.0 /
  [8]据财政部2009年10月16日公布的数据显示，我国今年9月份全国财政收入5609.35亿元，同比增长33％，我国财政收入实现自5月以来连续5个月正增长。与此同时，前三季度全国财政收入51518.87亿元，同比增长5.3％，增幅比前8个月的2.6％有较大提高。 其中，前三季度我国财政收入中的税收收入45057.56亿元，同比增长2.2％，而前七个月我国税收收入是同比下降了3.5％。税收收入由负转正，显示出我国经济企稳回升的势头较为明显。但与历史同期相比，财政收入、尤其是税收收入增速均偏低。这说明财政形势的严峻性。
  [9]参见国家信息中心宏观政策动向课题组：《坚持积极财政政策 注重发挥带动效应》，载于《中国证券报》，2009年6月23日。