我国水资源生态保护立法探讨

关键词: 水资源;生态保护;立法探讨

内容提要: 水是重要的生态环境要素和最宝贵的自然资源，在依法治国走向深入的今天，通过科学立法加强对水资源的生态保护，提供一个良好的法治环境是十分重要的。 我国目前在水资源生态保护立法方面，已经建构符合科学发展观的法律体系，发挥了重要作用，但是也还存在一些瑕疵有待完善，例如尚未形成自上而下的水法体系，一些相关法规尚不健全，在监督管理的主体上存在冲突，没有形成有效的水资源生态保护机制，相关法规自由裁量权过大操作性差等。本文针对我国目前水资源生态保护存在的立法瑕疵，提出了相应的完善对策。 
 
 
      党的十七大首次将生态文明建设写入党的报告，要求建设生态文明，生态文明的重要内容是对自然资源的保护，而水资源的生态保护则是其中的重中之重。在依法治国走向深入的今天，通过科学立法加强对水资源的生态保护，提供一个良好的法治环境是十分重要的。
　　
　　本文所指的水资源生态保护是指对我国境内地表及地下淡水资源的水量和水质所进行的系统的生态保护。
　　
　　水是最重要的生态环境要素和最宝贵的自然资源，既是人类生存不可或缺的生命之源，也是现代工农业生产的物质基础，我国对于水资源保护的法制建设始于20世纪70年代，随着改革开放的深入发展，水资源立法工作也随着经济发展和社会的进步加快步伐。我国有关水资源保护的法律主要有：《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》等法律，另外还有《水污染防治法实施细则》、《关于防治水污染技术政策的规定》、《水污染物排放许可证管理暂行办法》、《污水处理设施环境保护监督管理办法》、《饮用水源保护区污染防治管理规定》，《河道管理条例》《取水许可制度实施办法》等行政法规，各省市根据当地具体情况，还先后出台相关地方法规，如《鄱阳湖湿地保护条例》。
　　
　　一、我国目前水资源生态保护存在的立法瑕疵
　　
　　由于我国关于环境保护方面立法起步较晚，加之我国目前在水生态保护面行政管理体制不统一，就使目前关于水生态保护的立法方面存在一些明显的瑕疵，大致可分为以下几种情况：
　　
　　第一，我国尚未形成自上而下水法体系，水资源生态保护法律法规健全
　　
　　从目前已出台的有关水的法律、法规看，不仅缺乏占主导地位的法律，而且一些重要的部分尚未立法，已有的法律法规上下层次也不清晰。具体表现在《水法》《水土保持法》《防洪法》和《环境保护法》《水污染防治法》都是由全国人大常委会制定，但是具体实施的行政部门不同，前三部是水利部门，后两部法是环保部门，都处于平等的法律地位，由于具体实施部门不同，究竟以哪个为主？由于上位法有几部，下位法则也相应形成两个体系，如《水法》的下位法有《取水许可制度实施办法》《河道管理办法》等，由水行政部门主管实施，而《水污染防治法》的下位法有《水污染防治法实施细则》,由环保部门具体实施。在一个法律体系中，如果不能确定一个占主导地位的上位法，那么在贯彻实施中必将出现冲突，形成有利有权的事两部门抢着管，无权无利的事则谁都不管，要承担责任时又互相推诿这样一种局面，立法不能明确责权利，将是一个重大的失误。
　　
　　从国外水立法体系看，水法是处于主导地位的，下面有水保护法或水环境保护法，在此之下应涵盖以下方面法规：防治水污染的法规（主要属于保护水质的范畴）；防治水枯竭（主要属于保护水量的范畴）的法规；防治水流堵塞（属于保护水床的范畴）的法规；防止水源破坏（主要是防止水土流失）；防止水害（主要是防洪抗汛）的法规；节约用水（属于保护水量的范畴）；以及保护水生物及其生境、保护水景观、保护水床﹑合理开发利用水资源、保护水利工程等诸方面法规。
　　
　　只有构建一个区分主次且全方位的覆盖有关水的各方面的法律法规的框架，才能健全我国水资源生态保护法律体系。科学立法是依法治水的基础，如果在法律框架的设置上都不健全，又怎么可能对纷繁复杂、杂乱无序的水资源生态被破坏的状况进行整治呢？
　　
　　第二，在监督管理的主体上存在冲突
　　
　　由于国家在立法时，未明确将水法列于龙头地位，而水的开发、利用、管理又涉及到多个部门，随着经济建设的加速，水资源对于生产和生活的重要作用日益突现，因此在现有立法体制下，各行政部门都把水作为自己的立法对象，而各部门在立法过程中，都从维护本部门的权益出发制订法规，建立了不同的监督管理机制，从而形成我国目前“多龙治水”的法律现象。
　　
　　对于水资源的生态保护，不仅包括对于用水水量的监督管理，而且包括对于水质的监督管理，现行法规赋予水行政部门主管水方面的工作，《水法》第一条规定：“为合理开发利用和保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益，适应国民经济发展和人民生活的需要，制定本法。”但是《水污染防治法》中，又将对水质的监督管理及处罚权赋予环保门，造成水务部门在行使对水资源生态保护的管理时，无相应的行政执法权，从而不利于水质的生态保护管理工作。
　　
　　另外，即使是环保部门执法，也面临许多欲治不能的状况，这是由我国现行管理体制和立法体制造成的。由于水是流动的，水源的污染统统是由水的上游、中游地区形成，而处于下游地区的环保部门是无法到上、中游地区行使处罚权的，而这个问题的关键还是在立法上,既没有明确上游地区对下游造成污染应如何承担责任，也没有授予下游地区环保部门如何跨越行政区划行使执法权。
　　
　　因此，在对水资源生态保护的监督管理及行使处罚权的问题上，我国目前立法没有解决同一区域不同主体管理的冲突，以及同一执法主体在不同行政区划如何行使执法权的冲突这样两个重要问题。
　　
　　第三，没有形成有效的水资源生态保护机制
　　
　　由于水务部门与环保部门均各有一套对水的管理法规，建设部门、农业、渔业、航运、地质矿产等部门也制订了相关的法规，而这些部门之间又缺乏相应的协调机制，没有在一个大的立法框架下互相沟通，因此出现了对取水、用水、排水这一完整的过程进行分割管理，对水的不同用途，不同储存形态进行了分别管理，在水资源生态保护上，出现有的部门既是统管部门又是分管部门的现象。
　　
　　立法上的不统一，形成“多龙治水”局面，你打你的锣，我敲我的鼓，各行其是，各自为阵，既有损法律的权威性，也不利于对水资源生态保护工作的开展。
　　
　　我国的水资源管理体系是一种交叉状管理，系统最高部门为水利部，往下是省、市、县、乡各级水务部门，上下级之间只是业务指导关系，各级水务部门由当地政府领导，同时，水利部下属的七大流域委员会又要对相关流域的省级政府的水资源管理工作进行必要的监督和指导，这种多重领导的局面，既不利于统一管理，且易产生矛盾，因为水务部门的管理目标和地方政府的目标不一致，前者要追求对水资源的生态保护，而后者则要追求发展地方经济，孰轻孰重，本来是不言而喻，但由于在立法这个层面就没有给予水务部门以充分的法律依据，而且水务部门人财物都要依靠地方政府，更何况关于水污染惩治的执法权还掌握在环保部门手中，在此情况下，水务部门除了对政府领导唯命是从之外，没有第二条道路可以选择！由此看来，近几年来，比比皆是的水污染严重事件的发生就势在必然，不足为奇了。
　　
　　另外，我国立法对于水资源受到严重污染所给予的惩罚打击力度不够，补偿也明显不足。我国《刑法》没有设专门条款打击水污染犯罪，仅在第338条作了关于重大环境污染事故罪的规定，在《水污染防治法》法律责任这一章，对于造成水污染严重后果企业的处罚，主管行政部门也未设追究行政责任条款。在追究违法企业及个人的经济责任时，补偿标准大大低于所造成的损失，例如该法第八十三条第二款规定：“对造成一般或者较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之二十计算罚款；对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款。”立法上对于水污染事故所给予的过轻处罚，根本不能起到遏制作用，反而会使一些企业为追求暴利而更加肆无忌惮，这对于我国水资源生态保护来说非常不利，急需在立法上加大打击和惩罚力度。
　　
　　第四，相关法规自由裁量权过大，操作性差
　　
　　我国立法在对违法者进行经济处罚时，一个明显的缺陷就是授予执法者过大的自由裁量权，这也是我国权利监督制约体系不完善的一个重要方面，权利不受制约必将产生腐败，这是古今中外普遍认可的真理。在我国《水污染防治法》及其实施细则中，自由裁量权过大就可见一斑，例如：《水污染防治法》第七十条规定：“拒绝环境保护主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理的部门的监督检查，或者在监督检查时弄虚作假的，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款”。执法者的自由裁量权如此之大，同样的原因对不同的单位可处以相差九倍的罚款，类似的条款比比皆是，举不胜举。这就为一些执法者以权谋私提供了绰绰有余的活动空间，这种立法所造成的后果，不但不利于对水资源的生态保护，在某种程度上，还会起到不好的导向，如前举例，不同的企业处于同样的违法状态，甲企业与执法者搞好了“关系”，仅处罚一万元，而乙企业没与执法者搞关系，很可能就要被处罚九到十万元，而这是法律赋予执法者的权利。在此情况下，违法单位不是想如何遵纪守法，更多把精力用到要搞好“关系，”以便再次违法时，执法者能“高抬贵手”。
　　
　　操作性差也是我国立法当前存在的普遍问题。大部分法律法规对在立法中要解决的问题只做些原则性规定，模棱两可，含糊不清。而且其立法的主旨在于充分发挥水资源的综合效益，而不是保护水资源生态系统不被破坏。例如在2002年修订前的《水法》五十三个条款中，有十四条是为开发利用而制定，并在总则之后特设专门章节。而对于水资源的生态保护，仅仅在总则第五.第六条中，用标语口号式的提了几句。如第五条：“国家保护水资源，采取有效措施，保护自然植被，种树种草，涵养水源，防治水土流失，改善生态环境”。至于如何采取有效措施，就没有了下文。再看第六条：“各单位应当加强水污染防治工作，保护和改善水质。各级人民政府应当依照水污染防治的规定，加强对水污染防治的监督管理”。如何保护水质？防治污染，应是水务部门责无旁贷的义务，但在《水法》中不但没有专章具体条款的规定，反而将这一重要内容完全推给由环保部门牵头制定的《水污染防治法》。
　　
　　从2002年前《水法》全部内容看，在总则第五.第六条强调的重要内容，后面竟没有相对应的专门章节具体落实，这在形式上看有重要缺失，不完整。从实质上看，国家在立法中体现出的对水资源开发利用的重视，相比之下，也表露了对水资源生态保护的轻视。在2002年《水法》的修订，作了很大的调整，总条款增加到八十二条，关于开发利用减少到十条，第四章是关于水资源、水域和水工程的保护，在水资源的保护方面还是只有对水量的控制，缺乏对水质的保护。而且把原第六条内容删去，仅在总则第九条关于保护水资源的条款中加了几个字，即在“防治水土流失”后加了“和水体污染”这五个字，修改后的《水法》在对水质生态保护这样一个重要的方面，在立法上没有前进反而倒退了，这造成了我国《水法》内容的严重缺失和不完善。