我国水资源生态保护立法探讨

　　二、我国水资源生态保护立法瑕疵的对策
　　
　　工业时代和近代科学技术的迅猛发展，大大增强了人类干预自然的能力，人类开始掠夺性的向自然界索取自然资源和财富，追求物质享受的物质主义大行其道，长期以来，在传统的狭义人类中心主义环境伦理观的影响下，环境资源包括水资源立法的目的都是以人类为中心的，世界各国在立法上反映出“经济优先”、“人类优先”的思想。如前所述，我国在1988年制定的《水法》，其中心主旨是为了有利对水资源的开发利用，而对水资源的生态保护则只是用两个条款简单表述。在这种立法思想指导下，近年来我国水资源生态遭到大范围污染破坏，就是一种无法避免的趋势了。
　　
　　西方一些思想家在探寻现代生态危机的价值根源时，英国历史学家汤因比认为，近代科学的发展以及人们关于人与自然和谐共存的传统价值观的丧失，是导致现代生态危机的重要根源。水文学家罗德米尔克曾用托管理论来证明开展环境与资源保护运动的合理性，他推论说，上帝如果能预见到几个世纪以来人类目光短浅，林业和工业会给他的创造物带来如此严重的破坏，他肯定会在十戒后面再加上一戒，而这条新戒律的内容是：
　　
　　第十一：你要作为一个诚实的托管者接管这个神圣的地球，世世代代都要维护它的资源和活力。你应护卫大地，使土地免遭侵蚀;护卫生命使之永不干涸；护卫森林，使之免遭毁坏；护卫山丘，使之免遭牧群的践踏。这样你的后代才能永远丰衣足食。
　　
　　国外学者借上帝之声向全人类发出了警示，为了保障人类的繁衍，为了子孙后代的幸福，必须立即行动起来，护卫我们大好的河山。而这一切要转化为人们行动的准则，就必须通过立法来实现。
　　
　　其实，我国生态立法在远古时代就开始了，公元前十七世纪殷商王朝的法律中就有防治污染的规定。据《韩非子内储说上》记载：“殷之法，弃灰于公道者断其手。”意思是在公共道路上乱倒垃圾的要被砍手。制订了严刑峻法，谁敢违法？《逸周书·大聚篇》载有《禹禁》，内容为：“春三月，山林不登斧，以成草木之长。夏三月，川泽不入网罟，以成鱼鳖之长。且以农力，执成男女之功。”以后的各个朝代，都有防治环境污染、生态破坏以及保护自然资源的法律，但均散见于以刑事法律为主的各种法律之中，这种立法状态与生态尚未受到大的破坏相适应。古代和国外对于生态的保护高度重视，我们再也不能错失良机了，党的十七大提出科学发展观就是指导我国当今立法的纲领，必须贯彻到生态保护立法中去，对于水资源生态保护立法，作者有如下建议：
　　
　　第一、尽快确立以水法为主的水资源生态保护立法体系，完善配套单行法规鉴于我国的《水法》由全国人大常委会制定颁布，与《环境保护法》、《水污染法》《水土保持法》等处于同等的法律地位，缺乏法律优先效力，难以发挥对其他相关法规的指导作用。
　　
　　建议由全国人大对《水法》进行修改后颁布施行，以提高《水法》的法律地位，建构以《水法》为上位法的水资源生态保护体系。在《水法》中要以专章规定水污染防治的相关法律条款，弥补原《水法》在对水质进行生态保护方面的空白。另外，还要通过增加制定与《水法》配套的单行法规，填补在水资源生态保护方面的一些立法空白。例如：水的许可证制度，包括用（取）水许可证、排水（污）许可证、水利许可证等，还有水资源保护区制度，不但包括生活饮用水源保护区，而且包括风景名胜区水体、重要渔业水体、珍贵特有水生物保护区和其他有特殊经济文化价值的水体。另外，在《水污染防治法》中，还应增加对于突发性水污染、水害采取的应急处理措施的内容。
　　
　　第二、立法应强调保护水资源生态平衡的重要作用
　　
　　在水资源生态保护立法中，要坚持以人为本这个核心，以全面、协调、可持续发展为内容，用科学发展观指导立法，谋求实现社会经济与环境保护的协调发展，并在发展中维持新的平衡。作为实现人与自然和谐发展的主要法律保障的环境资源法，其立法宗旨是相关法律的指导思想，以水资源生态保护相关法律法规为例，在立法宗旨中就彰显“以人为本”的价值取向，在宏观的生态系统中，人类只是自然的一部分，人类只有尊重自然规律、保持人与自然的和谐关系才符合人类的根本利益。以人为本的科学发展观追求的目标是：既要使人类的各种需要得到满足，个人得到充分发展，又要保持资源和生态环境不对人类后代的生存和发展构成威胁；做到既满足当代人需求，又不危及后代人，满足其需求的能力的发展。
　　
　　国外在有关水立法意义的条款中，不仅有关于水资源保护的内容，而且提到非常重要的高度，例如美国政府在“水污染控制政策声明”中强调指出：“国家之生存，即未来的都市、工业、商业的发展与衰亡，均取决于我们在全部行动中如何保护一切水资源。”
　　
　　而我国《水法》在总则第一条规定：“为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。”《水污染防治法》总则第一条规定：“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”这两个条文的语句非常平淡，简单，从中体会不到国家对水资源的生态保护有多么重视。建议再次修订时，应在条款中强调：大力加强对水资源的生态保护，对于中华民族的繁荣昌盛是多么重要。
　　
　　第三、必须形成有效的水资源生态保护机制，统一执法主体
　　
　　水资源与其他自然资源不同，它是可再生的动态资源，地表水和地下水相互转化,上下游、干支流之间相互影响。水又是多功能的，不仅供人类饮用，而且还具有灌溉、发电、航运、渔业等多方面功能，这些功能又是相互联系的，因此对于水资源的生态保护对人类的生存发展有着非常重要的意义，1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》中提出，水资源应按流域进行综合管理。我国从20世纪50年代开始在七大江河建立流域管理机构，在流域综合开发利用与管理方面做了大量工作和有益探索。但是，由于《水法》在1988年制订时，并未明确规定流域管理体制，直至2002年修订时，在《水法》第十二条明确规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”
　　
　　因此，流域管理有利于因水污染产生的生态补偿。水是流动的，支流汇入主干，上游流往下游，造成的污染范围也是流动的，损害的后果下游比上游重，主干道比支流重。由环保部门监督处罚，受行政区域的限制，执法不能到位，如果由流域水务部门执法，这些矛盾的主要方面就迎刃而解。既能有效打击造成水质污染的违法者，也有利保护对流域生态作出积极贡献的地区。
　　
　　国务院1995年颁布的《淮河流域水污染防治条例》施行十几年,淮河的污染却越来越严重，有三个重要立法缺陷，一是对违法排污者处罚太轻，最重的经济处罚在20万元以下；二是没有采取流域生态补偿的奖罚措施，上游维护水资源生态好没有奖励，水污染严重也处罚不大；三是环保部门执法受地域限制，影响执法力度。
　　
　　《水法》在法律责任部分，赋予流域管理及行政区域管理水务部门监检查权和经济处罚权，较之修订前的《水法》有了非常大的进步。但还是局限在有关水利工程的管理这一块。对于因水质污染进行行政执法这一块，还是没有放进来，仍按《水污染防治法》由环保部门监督处罚。
　　
　　建议再次修订《水法》，坚持“独龙治水”方针，不仅要把水质污染监督管理写进水法，而且需将执法权赋予水务部门。由环保部门在技术上支持，并实行有效监督。这样也利于在执法中将流域管理与区域管理有机结合起来，真正将修订后的《水法》新增第十二条即：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”这样一个重要内容落实到位。通过立法彻底解决在水资源生态保护方面，同一区域不同执法主体管理的冲突，以及同一执法主体，在不同行政区域，如何行使执法权的冲突这样两个重要的关键问题。
　　
　　第四、立法要加大力度，操作性强，自由裁量权适度
　　
　　各国水资源保护法都对违反法律规定的行为设置了相应的处罚，根据违法者行为的不同情况，必须承担相应的行政责任民事责任和刑事责任。我国目前立法要加大追究行政责任和刑事责任的力度，使其足以达到震摄的作用，中国有句古话叫“乱世用重刑”，虽然我们现处于政治清明、经济发达的太平盛世，但是对于生态环境的破坏却是前所未有的“乱世”，我们不可能效仿古代因乱倒垃圾于公共道路就采取“断其手”的刑法，但是对于造成严重污染的直接责任人除了给予行政撤职、经济处罚外，还应判处相应刑罚，才能起到教育他人作用。
　　
　　对于已出台的水法系列规定，在法律责任这部分，应进一步完善，一面要加强操作性，如《江苏省环境资源区域补偿办法》（试行）虽然只有十三个条款，但操作性强，关键的环节规定得很具体，例如规定将“所有有效监测数据的月平均值作为该断面当月水质、水量、流向指标值；对监测数据有异议的，分别由省环境监测和水文水资源勘测机构裁定。”同时还规定省水行政主管部门负责在每月5日前将有关数据复核并向省环保行政主管部门通报，而省环保部门应在每月10日前将提交的各断面应纳补偿资金通报省行政主管部门和各有关设区市人民政府。对于水污染补偿标准明确规定：化学需氧量每吨1.5万元，总磷每吨10万元等。
　　
　　另一方面自由裁量权要适度。例如在《水污染防治法实施细则》中，第四十条规定：“依照水污染防治法第四十七条规定处以罚款的，可以处10万元以下的罚款。”而四十七条规定是：“使用农药，应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、存储农药和处置过期失效农药，应当加强管理，防止造成水污染。”笔者认为，《细则》的制定就是为了完善《水污染防治法》的不足，但《细则》仅仅是规定了罚款的上限，还是不能有效的发挥法律的的作用，甚至容易导致执法的不公。举例来说，根据以上法规，有人将一桶农药倒进水里，可能承担一万元的罚款，也可能承担十万元罚款的经济处罚，法律赋予了执法者太大的自由裁量权，这种不受制约的权利不但滋生腐败，而且造成了社会的不公平，影响法律的权威性。像上述条款可以修改为：“因使用农药不当造成水污染的，应当根据水污染程度的不同和水污染面积的大小、及产生的危害后果轻重区别处罚。”在《细则》中应对水污染程度划分几个标准，如轻度污染、重度污染、严重污染，对于常见的水污染面积也应划出不同标准，还应区分被污染的水是饮用水、灌溉用水或是工业用水等，根据这几个方面综合分类进行处罚，才能显示法律的公平、公正，从而起到积极的防治水污染作用。
 
 
注释:
  [1].曹明德《生态法新探》. 人民出版社2007年版，第6页
  [2].徐辉民、陈书全《中国环境资源法的产生与发展》科学出版设2007年版183页
  [3].袁弘任、吴国平《水资源保护及其立法》中国水利水电出版社2002年版54页