公众参与预算制度研究

      五、结语
      我国《预算法》是社会主义市场经济体制创立伊始的产物，它框定了政府管理预算的组织构架与权责配置，却没有预留随时代变迁而张弛的空间，比如，在包括预算周期、编制基础、预算草案修改、地方债券发行、绩效评价以及公众参与等制度运行上，经常需要中央政策和地方性知识予以补充。目前，实施14年之久的《预算法》已经进入彰显公共财政与民主预算理念的时期。为适应形势与政策发展要求，《预算法》的修订不仅要考虑国家政策的民主导向，还要考虑社会治理中不断出现的制度创新，这是一个政策选择和政治权衡的过程。[27]具体而言，《预算法》可以从下述方面安排公众参与预算制度：
      其一，在总则中确立公共预算、民主预算以及公众参与预算的理念与内容。确立公共预算旨在说明我国已经进入倡导公共管理与公共服务的时代，立法需要体现时代特色和要求。民主预算是公共预算的核心，是“以人为本”理念的反映，它可以作为预算立法的一项基本原则，体现在预算过程的各环节。公众参与是民主预算理念的运用，可以独立为一项基本制度，以维持预算立法与现行民主决策政策的统一。[28]
      其二，在预算决策、执行与绩效评估过程安排相应的公众参与制度，体现公众参与的过程化，具体方案包括：
      (1)预算征询制度。各级政府在编制预算方案时，事先对关系公众利益的重大事项（如基础设施投资、税费调整）征求意见，尤其是关于预算支出项目的可行性和不可行性意见。预算征询可以采取问卷、网络调查、座谈会等形式。
      (2)预算草案公开制度。除涉密信息外，预算草案在发放给人大代表审议时，也同时向公众公开，即“双公开”制度。草案公开可以让公众知晓并关注预算安排，为后续监督提供依据。公众对草案的反馈意见可以为预算修改提供参考。此外，预算修正案、预算调整案、预备费动用案、预算执行情况报告、决算案、预算审计报告、政府财务报告等文件，均应当通过正式程序向公众公开，或者公众能够便捷查询。
      (3)预算听证制度。各级人大建立预算审议听证会制度，邀请社会各利益集团代表以及专业人员（如财务人员、法律工作者）参与讨论。听证会可以是草案向社会公开后意见反馈的一种形式。
      (4)预算执行监督制度。预算方案在执行中细化成具体的政府行为和公共项目，公众可以凭借不同身份参与预算的具体收支活动，预算执行中的公众监督因此成为预算立法上最重要的公众参与。不过，这种决策后参与的“纠错”功能并不如决策时参与的“预防”功能，监督成本也比较高。
      (5)预算绩效公众评价制度。预算绩效评价是对年度或者项目预算支出的执行结果进行的综合性考核，以衡量政府履责和预算资金使用的效益性，它是“合规预算”向“效益预算”推进的举措。我国预算绩效评价起步较晚，适于推行公众参与，《中央部门预算支出绩效考评管理办法》就规定了“公众评价法”。作为一种事后参与，公众绩效评价的效果有赖于公众在预算决策与执行环节中的持续性参与。
      (6)预算教育制度。为提高公众参与预算的意识和能力，政府可以通过各类媒体、采用多种方式普及、宣传预算知识，引导公众参与预算；鼓励非政府组织参与公众预算教育；在全社会逐步营造关注预算的氛围。
      其三，赋予地方政府与社会团体创新公众参与预算的权力（利）与自由。在“一级政府、一级预算”体制下，预算级次越低，公众参与的可能性程度越高；预算级次越高，公众参与程度相对越低。为适应具体预算情境中的个别性和复杂性，《预算法》可以向地方政府与社会团体赋权进行制度创新，以实现公共预算所追求的效益目标。
 
 
 
 
注释:
  [1]关于“国家预算”与“公共预算”的称谓曾经有很大争议。一般认为，在计划经济体制下，国家垄断社会资源配置功能、控制企业生产经营以及社会福利，财政收支凸显政府的强制性，此时的预算属于“国家预算”。随着市场机制发育和企业自主权增强，政府职能越来越倾向于提高社会管理和公共服务水平，此时的预算逐步凸显其公共性，“公共预算”也就随之产生。
  [2]参见冯兴元：《宪政经济学》，载[澳]布伦南、[美]布坎南：《宪政经济学》，冯克利、秋风、王代、魏志梅等译，中国社会科学出版社2004年版，编校序第11页。
  [3]参见陈炳辉：《强势民主与弱势民主—巴伯的民主理论》，载《浙江学刊》2008年第3期。
  [4][美]A-普雷姆詹德：《预算经济学》，周慈铭、何忠卿、李鸣译，中国财政经济出版社1989年版，第42页。
  [5]参见王绍光：《从税收国家到预算国家》，载《读书》2007年第10期。
  [6]参见[美]乔纳森·卡恩：《预算民主》，叶娟丽等译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第4、 126页。
  [7]同注[6]，第203-204页。地方预算改革者与联邦预算改革者发展出两套不同的公民权模型：一是地方公民，是与其他市民合作形成的、为满足公共所需政府服务的、有教养的消费者社区，其公民权指向公共物品；一是联邦层次的公民，是指个人消费者，他／她通过判断政府满足个人需要的能力来评判政府的效率，其公民权指向私人物品。地方政府因服务社区而维持其合法性，联邦政府因满足个别需要而保持其合法性，两种公民资格不能相互取代。
  [8][美]史蒂芬·霍尔姆斯：《权力的成本—为什么自由依赖于税》，毕竟悦译，北京大学出版社2004年版，第94页。
  [9]参见国际货币基金组织：《财政透明度》，财政部财政科学研究所整理，人民出版社2001年版，导言与目录。
  [10]参见[美]斯蒂格利茨：《自由、知情权和公共话语—透明化在公共生活中的作用》，宋华琳译，载《环球法律评论》2002年秋季号。
  [11]参见[美]爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽、马骏等译，中国人民大学出版社2002年版，第101页。
  [12]参见马骏、罗万平：《公民参与预算：美国地方政府的经验及其借鉴》，载《华东师范大学学报》（人文社会科学版）2006年第4期。
  [13]参见[美]吴量福：《运作、决策、信息与应急管理》，天津人民出版社2004年版，第73-75页。这里的“动议(Motions)”是指适用于对某一报告或者项目的答复，“决议（Resolutions)”是对一个事件、人物、项目或者团体表示同情、谴责或者赞同的态度，“法令(Ordinances)”适用于地方法规、政策、税率、规划区边界等事宜的。这三类决定经过民众参与和表决程序，构成政府或民众未来行动的依据。
  [14]如《企业国有资产法》第66条规定：“国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况，接受社会公众的监督”，“任何单位和个人有权对造成国有资产损失的行为进行检举和控告”，这里的“社会公众”与“任何单位和个人”可理解为同义语。
  [15]参见薛凤平：《预算初审机构的双重角色—以广东省预算监督室为例》，载马骏、王浦劬、谢庆魁、肖斌主编：（呼吁公共预算—来自政治学、公共行政学的声音》，中央编译出版社2008年版，第161-183页。
  [16]参见蔡定钊：《公共预算应推进透明化法制化民主化改革》，载《法学》2007年第5期。
  [17]参见王锡梓：《公众参与和中国法治变革的动力模式》，载《法学家》2008年第6期。
  [18]参见杨瑞龙：《我国制度变迁方式转换的三阶段论—简论地方政府的制度创新行为》，载《经济研究》1998第1期。
  [19]《广东省预算审批监督条例》(2001)第5条规定：“公民或者组织对违反预算法律、法规和预算的行为，有权向各级人民代表大会及其常务委员会或者其他有关国家机关进行检举、控告，任何人不得压制和打击报复”。《北京市预算监督条例》(2003）第8条规定：“鼓励、支持和保护公民、法人或者其他组织对违反预算法律、法规的行为进行社会监督和舆论监督”，“公民、法人或者其他组织有权向有关国家机关检举、揭发违反预算法律、法规的行为，任何组织和个人不得打击报复。有关国家机关应当为检举、揭发者保密”。
  [20]参见陈奕敏：《参与式预算的温岭模式》，载《今日中国论坛》2008年第5期。
  [21]参见朱圣明：《温岭新河改革预算改革的“阳光试验”》，载《地方财政研究》2008年第8期。
  [22]参见[美]卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，第100-103页。
  [23]参见洪克非、徐亮：《财政局凭什么超预算购买豪华车？一名普通纳税人的公益诉讼》，载2006年4月5日《中国青年报》。
  [24]参见施正文：《我国建立纳税人诉讼的几个问题》，载《中国法学》2006年第5期。
  [25]姜明安：《纳税人能否提起行政公益诉讼？》，载2006年4月14日《检察日报》。
  [26][美]瓦伦·克拉夫奇科：《公民社会组织在政府公共预算决策中的作用—对公民社会组织预算小组工作的描述》，王琛编译，载刘明珍选编：《公民社会与治理转型—发展中国家的视角》，中央编译出版社2008年版，第230-231页。
  [27]参见朱大旗：《从国家预算的特质论我国〈预算法〉的修订目的和原则》，载《中国法学》2005年第1期。
  [28]2006年中共中央发布《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调公众参与的重要性，主要内容有：(1)从各层次扩大公民有序的政治参与，推进决策民主化，依法保障公民的“知情权、参与权、表达权、监督权”；(2)构建“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会管理格局，建立服务型政府，支持社会组织参与社会管理和服务；(3)形成群众支持和参与反腐倡廉的有效机制。2008年2月，中共中央发布《关于深化行政管理体制改革的意见》，重申要“提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权”。