中投：主权财富基金的控股公司路径
来源：岁月联盟
时间：2014-06-25
中国实行改革开放政策三十年，成就有目共睹，趋势不可逆转。中美建交三十周年，实践证明只有坚持建设性合作关系，才能实现互利双赢。在利用外资的同时，中投公司等的境外投资也日渐活跃，在推动彼此发展的过程中新的问题和争议难免相伴而生。2008年12月会见第五次中美战略经济对话的美方代表团时，胡锦涛主席阐释了“全局战略、互利互惠、合作共赢、平等协商、务实推进”等原则。美国总统特别代表、财政部长保尔森也表示，美中关系是世界上最重要的双边关系之一，发展美中友好合作符合双方利益，对此美方愿与中方共同努力;[63]欢迎中国主权财富基金和外汇储备对包括金融业在内的美国经济开展商业为基础(Commercially based)的投资。[64]稍早前对话中，王岐山副总理还特别谈到：[65]希望美方采取一切必要措施，稳定经济和金融市场，确保中国在美资产和投资安全。[66]
不难想象，针对“建设性合作关系”这一共识，中美之间在许多具体问题上有各自理解和希望，对彼此也存在不尽相同的预期。[67]例如关于中投公司，高西庆总经理在前述专访中一再保证将做到像业内楷模—挪威主权基金般的透明，然而即便以他的资历和口才，显然也仍未消解美方的顾虑。同一专访中出现的美国著名经济学家萨默斯（Summers）对此就深表怀疑，另一位经济学家纳瓦罗( Navarro）更直言中投公司的投资与中国持有的美国国债构成对美的“金融核威慑”。 [68]因此虽然50多年来，没有证据显示主权财富基金是基于政治而非经济的原因投资，也未见损害任何国家安全的先例，萨默斯、希拉里等还是力主设立某种主权财富基金行为准则。[69]
对美投资是中投公司对外投资的缩影。在目前经济形势下，很多国家都一方面渴望来自中国的资金支持，另一方面又对其抱有戒心。2008年10月，国际货币基金组织下设工作组针对主权财富基金公布了一套“普遍接受的原则和做法”(GAPP，又称“圣地亚哥原则”），这24项自愿性的原则和做法涵盖了基金的法律、体制和治理、投资和风险管理框架。[70]欧盟、经合组织等也在制定相关准则，协调对待主权财富基金的态度。[71]当然，各国在这一领域的立场仍有较大分歧，从适用范围到规范强度都存在不同认识。[72]作为拥有主权财富基金的成员国，中国是国际货币基金组织前述工作组的一员，中投公司楼继伟董事长也参加了与欧盟的对话。
其实，开放和透明不仅对外，更应对内。虽然中投公司在不断努力靠拢业界楷模，但国内民众对其的了解大多只能局限于公司网站的寥寥数页。成立稍早的中央汇金神秘色彩依旧，其较公开的法律描述仅见诸于所控股银行发行上市时的招股文件。[73]不同于许多其他主权财富基金，中投公司成立源于国务院的一份文件，而未经全国人大的审议。前述“圣地亚哥原则”虽为自愿性，但各成员已表示遵循或希望实现这些原则，其中就包括：主权财富基金的法律框架应健全，应公开披露其法律基础和结构的主要特点，以及与其他国家机构之间的法律关系；在融资、提款及支出操作的一般方法方面，应具备明确以及公开披露的政策、规则、程序或安排；应及时向所有者报告与主权财富基金相关的统计数据，或按要求纳入适当的宏观经济数据组；其操作的问责制框架应在相关法律、章程或其他章程性文件或管理协议中明确定义；应及时准备有关操作及业绩的年报和所附财务报表，进行年度审计；应公开披露其治理框架、财务信息、投资政策说明及非经济金融考虑之外的投资决定；在东道国开展和活动时，应遵循其监管和披露要求；应衡量其资产和投资业绩，并按明确定义的原则和标准向所有者报告。[74]对照这些原则，中投公司的法律制度支持和储备的确显得非常单薄。归根结底，其外汇资产源自国家外汇储备，本质上属于国债资金的特殊运用。在金融动荡的当下，承载着国人的厚望，中投公司理应受到更多的关注、支持和监督。
注释:
[1] http://www. china-inv. cn/about cic/aboutcic- overview. html（其中中央汇金的设立时间为本文作者所添加，下文中网络来源注释的最后访问验证时间均为2008年12月19日）。
[2]http://www.china-inv. cn/governance/articles. html.
[3]Federal Reserve System Order Approving Establishment of a Branch, to Industrial and Commercial Bankof China Limited, Beijing, People's Republic of China（August 5，2008)．
[4]12 U. S. C.§3105(d)．
[5]相应地，当投资对象为非银行存款类机构（如储贷协会）时，则需遵循其他法律（如《储贷协会控股公司法）》 (Savings and Loan Holding Company Act) )，其规范内容近似于《银行控股公司法》，监管机构为Officeof Thrift Supervision。
[6]此处的“公司”涵盖较广，包括公司、合伙、商业信托或其他类似商业组织，see 12 U.S.C. §1841(b).
[7]如无特别说明，下文所称股份均指有表决权的股份。
[8]12 CFR 225.
[9]12 U. S. C. § 1817 (j) and 12 CFR 5.50.
[10]据媒体报道，中央汇金在2008年四季度又相继对中行、工行、建行等公司A股进行了增持，累计投入资金达12. 17亿元人民币。见俞险峰：“汇金12亿轮番增持工中建三行A股”，载《上海证券报》2008年12月4日。
[11] Federal Reserve Board letter to H. Rodgin Cohen, Esq.，to requests by CIC and Huijin for BHC Act ex-emption（August 5，2008)．
[12] 12 U. S. C§1843(c) (9)．
[13] 12 CFR 211 and 225．规则K和规则Y均为美联储的规章，前者规范美国银行的国际业务和外国银行的在美业务，后者则主要作为《银行控股公司法》和《银行控制变动法》的实施规则。
[14]根据美国《联邦储备法》相关规定（12 U. S. C. A. §371c(b) (7))，交易（Transaction）包括：贷款；购买证券；购买资产（某些资产可由美联储豁免）；接受对方发行之证券作为担保品；提供担保。
[15]此处的信贷基准（Lending base）被设定为美国分行之第三方资产的5%。第三方资产（Third partyassets）指美国分行向美联储报告（FFIEC 002）之其针对非关联主体的所有资产请求权。
[16] 12 U.S.C. § § 611 and 619这类公司被称为Edge Corporation，最初于1919年创设，结构和业务多经变化，由美联储负责监管而较少受其他干预，可分为非银行型（经美联储许可从事境外金融机构股权投资）和银行型（从事票据买卖与国际银行业务）。1978年《国际银行法》允许外国银行机构取得Edge Corporation的所有权。
[17] 12 CFR 225. 124.
[18] 12 U.S.C§1828(j) (1)将这些要求扩展适用于所有受联邦存款保险公司（FDIC)保险的银行，同时，《联邦储备法》第371c(d）条将同一控股公司之下的其他银行排除在此关联公司交易限制之外。
[19] 12 U. S. C. A.§371c.
[20] 68 Federal Reserve Bulletin 423（1982)．
[21] Federal Reserve Board letter to Patricia S. Skigen, Esq.（August 19，1988)．
[22] Scott G. Alvarez，Federal Reserve General Counsel, Testimony on Sovereign Wealth Funds before theSubcommittees of US House of Representatives（March 5 ．2008）．
[23]关于主权财富基金的情况，可参见国际货币基金组织相关报告，http：//www. imf. org/external/pubs/ft/wp/2008/wp08254. pdf.
[24] S.295（109th），http：//www. govtrack. us/congress/billtext. xpd? bill＝s109-295.
[25] Martin Wolf, Asia's Revenge, Financial Times（October 8，2008)．
[26] Mark Landler, Chinese Savings Helped Inflate American Bubble, The New York Times（December 26，2008）．
[27] CBS News, China Investment An Open Book?（April 6，2008）http：//www. cbsnews. com/stories/2008/04/04/60 minutes/ main399393 3. shtml.
[28] 12 U. S. C.§3105(d)．
[29] 12 CFR 211．24.
[30] Federal Reserve System Order，见前注[3]。
[31]12U.S.C.A. §3105(d)(6)（A)．
[32] 87 Federal Reserve Bulletin 349 (2001）．
[33] CBS News，见前注[27]。
[34]中投公司董事长楼继伟2008年12月3日表示，中投公司投资要地理范围分散化，更多的目光将放在发展中国家和地区。新华网报道：http://news. xinhuanet. com/fortune/2008-12/03/content_10451850.htm.
[35] Federal Reserve Supervision and Regulation Letter (SR) 99-15（1999)．
[36] federal Reserve Supervision and Regulation Letter（SR) 08-9 (2008)．
[37] Board of Governors v. First Lincolnwood Corp.，439 U. S. 234（1978)．
[38] See Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act（1989)，Federal Deposit InsuranceCorporation Improvement Act（1991），and MCorp Financial Inc. v. Board of Governors, 900 F. 2d 852 (5th Cir.1990)．
[39] Jonathan R. Macey, The Business of Banking: Before and After Gramm-Leach-Blibley, 25 J. Corp.L. 691，709 (2000)，
[40] 12 U. S. C.§1843（k)．
[41]援引类推以往的相关判例，附属类业务并不一定被要求是银行（金融机构）履行其职能时不可或缺的，可以是“便利或有助于”( Convenient or useful）其履行职能的。See Arnold Tours, Inc. v. Camp, 400 U. S.45（1970)：NationsBank of N. C.，N. A. v. Variable Annuity Life Ins. Co.. 513 U. S. 251（1995）．
[42] 12 U. S. C§1843（k)(4)．
[43] 12 U. S. C. § 1843 (k) (2)．新法还规定了两部门对此进行判断时应考虑的因素。
[44] 12 U. S. C. § 1843 (j)（1）（A)．
[45] 12 U. S. C. § 1843(c) (8)．对于“密切相关”( Closely related)，美联储有较明确的规定，可见12 CFR225.123；至于“Proper incident”则更多地要结合个案具体情形判断。
[46]金融控股公司的具体业务列表，见12 CFR 225.86.
[47]其得名于目前已被《金融服务现代化法》所废止之1933年《银行法》第20条，该条是著名的GlassSteagall法案的一部分，禁止银行与任何“主要从事”发行、承销、公开出售或销售证券的公司之间建立关联关系。第20条受控机构实质上是美联储为满足该条要求后续所创设的例外机制，并延用至今。相关演进可参见郭雳：《中国银行业创新与发展的法律思考》第二章，北京大学出版社2006年8月第一版。
[48]美联储也将其中的2项临时适用于金融控股公司。
[49] http：//www. federalreserve. gov/generalinfo/subsidiaries/.
[50]新法对美国金融控股公司所拥有银行也有类似要求，see 12 U. S. C.§1843 (1)
[51]12 CFR 225.90.
[52] 12 CFR 225.91．预先审查周期一般控制在30天。
[53] Federal Reserve Board letter to Donald J. Tourney, Esq.（October 6，2008)．
[54]新法规定的过渡期为两年，并可能有三次各一年的展期。See Federal Reserve System Order Appro-ving Formation of Bank Holding Companies and Notice to Engage in Certain Nonbanking Activities, to Morgan Stan-ley，etc（September 21，2008)．
[55] 12 U. S. C.§1844 (c)
[56] 12 U. S. C. § 1848 (a)．
[57] Federal Reserve Division of Banking Supervision and Regulation, SROO-13（August 15，2000)．
[58]法林：“（中投公司）解读美联储来函”，《财经》总第221期，2008年9月29日。
[59]中国《证券法》第6条、《商业银行法》第43条，不过现行条文中都附有“国家另有规定的除外”之表述，而且不同于美国之前的Glass Steagall法案，这些法条并未直接禁止或限制不同金融机构间建立关联关系。实践中，中信集团、光大集团、银河控股等都曾宣称自己是金融控股公司，当然这并不意味着其符合美国法下的专门定义，并接受相应监管。
[60] Scott Alvarez Testimony，见前注[22]。
[61]中投公司董事长楼继伟2008年12月3日称，要待相关政府政策明朗后，才会再投资海外金融机构。路透社报道：http://cn. renters. com/article/wtNews/idCNChina-3037920081203。
[62] Federal Reserve Board Statement Regarding the Application and Notices by Mitsubishi UFJ FinancialGroup, Inc.，to Acquire Interests in a Bank Holding Company and Certain Nonbanking Subsidiaries（October 6,2008）．
[63]陈一鸣：“胡锦涛会见美国财政部长保尔森”，载《人民日报》2008年12月6日。
[64] Li Yanping＆Rebecca Christie, U. S. to Speed Investment from China Banks, State Fund, Bloomberg（December 5，2008)．
[65] Andrew Batson, U. S.，China Pledge Fiscal Support, The Wall Street Journal（December 6-7，2008）．
[66]例如中投公司对美国Reserve Primary基金的投资争议。See Miles Weiss & Belinda Cao, China's CICMay Have $ 5. 4 Billion Frozen in Money-Market Fund, Bloomberg（October 12，2008)．
[67] Andrew Jacobs，Paulson's China Trip Leaves Big Issues Unresolved, The New York Times（December 6,2008)
[68] CBS News，见前注[27]。
[69]曾任克林顿政府财政部长、哈佛大学校长等职的萨默斯已被奥巴马总统任命为美国国家经济委员会主席，同时希拉里·克林顿则出任美国国务卿。他们对主权财富基金向来非常警惕，例见Lawrence Sum-mers，Funds that Shake Capitalist Logic, Financial Times (July 29, 2007)．
[70] http://www.iwg-swf. prg/pubs/chn/gapplistc. pdf.
[71] EC to Set Common Approach for Sovereign Wealth Funds，http://www. delchn. cc. europa. eu/newslet-ters/200803/012_en. html.
[72] IMF's Proposed Sovereign Wealth Fund Code Ruffles Feathers，http://www. brettonwoodsproject. org/art-559988.
[73]例如中国工商银行2006年10月在香港地区发行时的公开招股文件，“与发起人的关系及关联交易”部分，http://www. hkexnews. hk/listedco/Iistconews/sehk/20061 01 6/01 398/CWP117_c. pdf.
[74] IMF Report，见前注[70]。