构建我国社保基金保值增值的法律体系

立法保障社保基金的保值增值

　　从金融危机中美国联邦社保基金和第二支柱养老金的经验来看,均是通过立法、修法而得以确保保值增值的。我国的五项社会保险基金结余、个人账户养老金和企业年金都存在着保值增值问题,核心是法律的缺位。根据“依法治国”的基本方略,借鉴美国针对不同基金的立法和修法,应当将我国社保基金保值增值问题提到立法和修法的议事日程。

　　一是五项基本社会保险基金结余的保值增值问题。我国的《社会保险法》草案自2007年12月首次提交全国人大审议以来已经三审,可望于2010年内正式颁布。借鉴美国《社会保障法案》关于联邦社保基金投资的经验,为使我国第一支柱的五项社会保险基金真正做到保值增值,需要在《社会保险法》中明确财政部、人力资源和社会保障部各自的责任,尤其明确财政部必须全额定向发行“社会保险特种国债”的责任,解决地方社会保险经办机构无法购买国债的问题。目前各省的五项社会保险基金结余大多数存在财政专户中,2010年初国务院通过了《关于试行社会保险基金预算的意见》,开始将五项社会保险基金纳入预算编制范围,此时由财政部针对财政专户发行社会保险特种国债应该不存在任何技术上的问题。未来和《社会保险法》配套的《社会保险基金监督管理条例》更应当借鉴美国《社会保障法案》相关条款的规定,通过极其严格的限制性条款,禁止五项基本社会保险基金结余部分投资除国债和银行存款之外的任何投资工具,以即期保值为第一要务。

　　二是个人账户养老金和企业年金的保值增值问题。从性质来看,统筹部分养老金和其他四项社会保险基金性质类似,以现收现付为主,保值应当作为首要目标；个人账户积累养老金和企业年金跨时数十年,应当以抵御通货膨胀的增值为首要目标。基于性质的分析,目前已有的第二支柱企业年金和第一支柱个人账户积累养老金比较接近而可以合并,交由竞争性的基金管理公司进行管理。管理的重点是基金的投资营运,构建符合其长期特点的投资组合、投资工具结构、投资期限结构,从而实现特定的收益性、安全性和流动性目标。同时,个人账户积累养老金和企业年金交由独立的金融机构经营,保证资金安全。

　　当然,上述设想需要通过立法才能实现。美国的第二支柱养老金投资于资本市场,通过《雇员退休收入保障法案》的分散化投资来确保其保值增值,并通过《税法》来提供税收优惠。因此,在《社会保险法》的框架下,通过《社会保险基金监督管理条例》和《个人账户养老金投资管理办法》的立法,以及现有的《企业年金基金投资管理试行办法》的修法,借鉴《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》的有关规定,构建个人账户积累养老金和企业年金投资运营的制度和规则。基本设想是:在初期可以允许个人账户积累养老金和企业年金30%-40%的资金投资股票,30%-40%投资企业债券和国债,10%以下投资房地产抵押债券及金融衍生品,其余以银行存款的形式存在,以确保支付。在这样的分散投资情况下,初期的基金管理按照大陆法传统实行严格数量限制规则,将来逐步引入英美法系养老金管理的“审慎人规则”,通过立法和修法实现个人账户积累养老金和企业年金的长期增值。