科学基金监管的信托法思考

      三、我国科学基金管理制度上的问题及完善
      1.主体地位认知上的误区及产生的后果
      长期以来，我国一直将科学基金管理机构等同于国家政府的职能部门，习惯性地对其套用行政级别。如隶属于国务院的，则认为是部级机构。另外，国家在任命该机构的负责人时也把人选的行政级别作为一个主要考虑内容。科学基金管理机构也把自己看作了政府的职能部门。陈真真副研究员在其2004年的一篇文章中指出，这都缘于我国社会的官本位的结构。社会成员间的关系一般在特定的行政体系中被规定。国家通过自上而下的干部任免制度赋予社会成员身份、行为的权利与合法性，通过行政等级标准确定其他领域的社会等级，从而将其纳入国家官僚体系并保持自上而下的话语权。[13]而实际情况是它并不具备行政执法的权力，牵涉到行政执法的则要交由行政主管部门处理。[14]
      正是在这一认识的前提下，《条例》将法律责任主要落实在依托人一方。美国在科学基金运作管理方面的责任划分方面和我国有所不同，美国白宫科技政策办公室公布的《关于科研不端行为的联邦政策》规定：对监管和发现科研不端行为，政府科技部门和研究单位应共同负有责任。政府部门对联邦资助的研究拥有最终的监督权，而研究单位对预防和发现科研不端行为必须承担主要责任，并对与该研究的单位有关的科研不端行为进行调查、研究和处理。[15]也就是说，在面对科研不端行为时，受托人和依托人同处一个立场，共同受托人可根据具体情形，就各自的责任在信托行为中作出具体约定。否则，只是一味地追究依托人的责任，其所产生的弊端一是权利义务的失衡，二是损伤依托人的积极性，使自然科学基金在禁止不端行为上难以发挥积极作用。因此，笔者认为在《条例》或在其实施细则中有必要就此作出明确的表示。
      2.监管体制上的错位及其机构建设的完善
      是把基金本身作为监管的对象，还是把课题接受人作为监管对象，决定了自然科学基金监管的不同内涵。如把前者作为监管之对象，那么，监督机构的设置问题就十分重要，即如欲实施有效之监管，就不能只在受托人内部设立监管机构，因为受托人作为基金的管理人，是不可能自我监管的。当然，从内部治理机构上注重内部自律有着极其重要的意义，但是，受托人的自我监管的实际效果难有保障。必须实施外部监管机制，才能真正保证科学基金的安全使用管理。如将接受课题资助者作为监管之对象，其监管的关键就不在基金本身的使用和管理，而在不端行为的预防和处理。后者监管的内容则表现在受托人的善良管理人的注意义务上。前者的监管体现的是外部关系，后者的监管体现的则是内部关系。因此，笔者认为科学基金监管应该是外部监管，不应该是内部监管。
      在科学基金的外部监管上，美国通过近四十年的实践，形成了一整套的行之有效的监管机制。该机制注重协调合作，建立伙伴关系，以建设性对话提高监督效果。在科学基金监管机构（OIG）和科学基金委（NSF）关系上，OIG的工作目的是协助NSF更好地对科学基金进行管理，因而加强和扩大伙伴关系都不约而同的成为了NSF及OIG的核心战略之一。它们之间的伙伴关系主要反映在以下三个方面：一是为了发挥科学基金的粘合功能，鼓励与企业和政府实验室建立合作与伙伴关系；二是为了促进交叉科学研究，强调跨学科的伙伴关系；三是在监督与被监督者之间，强调建立不失独立性前提下的伙伴关系。在我国，科学基金的监督机构是设在科学基金委员会内部的（美国的NSF下面也设立有监察审计委员会，类似于我国现行的监督管理委员会），监督机构与各部门之间的交流有着非常顺畅的渠道和传统，我们在建立外部监管机制的同时，不但要将这种内部治理机制保存下来，而且还要将其不断发展，为监督部门在掌握最新信息、及时发现问题，提供有利的合作环境。也就是说，在科学基金的监管方面，巩固内部监管机构，健全外部监管机构，就成了两条腿走路，不会失去平衡。因此，从实施机制上可借鉴美国的做法，在人民代表大会下设立科学基金监督管理委员会，行使监察人的职能。这样就和直接对国务院负责的科学基金管理委员会形成了外部监管机制，也能体现《条例》中第6条第2款的宗旨。
      3.进一步厘清科学基金信托关系人的权利义务
      不厘清各关系人的权利义务，就会导致课题承接人科研不端行为的监管无力，也会导致基金使用管理上的低效和基金管理使用上的被动性监管。
      根据《科学技术进步法》和《信托法》的相关规定，笔者认为，为了使科学基金更好更有效地发挥其作用，受托人必须在以下几个方面履行自己的义务。
      第一，在交付科学基金资助款项中，经严格选定后，受托人应当承担向受益人支付科学基金资助款项的义务。否则，信托目的将无从实现。
      第二，受托人负有忠实义务。受托人以自己的名义处理信托事务、管理信托财产，必须按照信托的宗旨，即委托人设立信托的意愿，遵守信托文件的规定，忠实并诚实地处理信托事务。
      第三，受托人负有善良管理人的注意义务。《信托法》第25条第2款规定：“受托人管理信托财产，必须恪尽职守，履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务。”科学基金受托人的善良管理人义务有必要按照科学基金的具体情况作出具体规定。[15]
      受益人的义务主要表现在按照接受科学基金资助的各项规定，正当使用资助款项，不得有任何科研不端行为。各关系人的权利可依照《信托法》和《条例》的规定行使，不再赘述。
      4.增设受托人的处罚建议权
      受益人主动申请并接受科研资助，表明其对信托行为中关于不得发生科研不端行为和不得违背信托行为宗旨而使用科研资助资金等规定是已经同意的；换言之，受益人在一直都未放弃其受益权的情形下，必须按照信托行为的约定去实践自己的承诺，履行约定的义务和承担相应的责任。当受益人有违背信托约定之行为时，即发生不端行为时，共同受托人可依照信托法的规定和信托合同中的具体约定，从受托人必须对信托设立者即委托人履行忠实义务的立场出发，认定受益人的行为属对委托人严重侵权行为，或者属于违反信托文件约定的其他情形，受托人可经监察人同意，终止其作为受益人的资格，同时有权请求受益人承担相应的责任，或请求人民法院令其作出相应的赔偿。[16]可以说，受益人违反信托合同约定的事项，主要表现为不当使用信托财产或发生科研不端行为。
      作为共同受托人的基金管理机构和信托合同中的受益人只是合同当事人关系，并不存在劳动合同关系，因此它们无权对受益人作出开除、解聘等处分。而《条例》中的规定却显示出科学基金委员会可行使开除、解聘的权利，该权利的设计显然缺乏法律依据。笔者认为在对受益人（不端行为人）涉及诸如解聘、降级等处罚方面，只有依托单位才可以其行为给依托人单位造成了声誉等方面的侵害为由，并按照双方劳动合同约定事项对其做出解聘或降职等处分。于此意义而言，共同受托人基于与依托人共同受托人的关系，有向其工作单位（依托单位）作出处罚建议的权利。为此，笔者建议在《条例》中增设受托人的处罚建议权。
 
 
 
注释:
作者简介：张军建，中南大学法学院教授，博士，中南大学信托与信托法研究中心主任。
  本文系国家自然科学基金委员会委托课题“科学基金监督体系的国际比较和实证研究”（编号：L0722105）和中南大学前沿研究计划“服务型政府法制化研究”的阶段性成果。
  [1]2000年至2006年我国投入的自然科学基金从12.66亿元上升为35.8亿元。
  [2]例如，国家自然科学基金委财务人员违法挪用二亿科研经费达八年之久才案发，在全国引起剧震，暴露了科学基金监管上的弊端。同样，在科研不端行为的监管处理方面也同样显得苍白、被动。这些反映了制度设置和建设上存在问题。
  [3]以法律、法规形式确认国家对基础研究的支持是世界上许多科学基金制度比较完善的国家的通行做法。例如，在美国国会法案中就有专门关于国家科学基金会（NSF）的规定；同时，在联邦政府法规中也有大量关于国家科学基金会的单行法规，包括国家科学基金会的设立、构成、职责等内容，也包括基金项目的申请、评审、实施等内容。此外，德国的德意志研究联合会（DFG）以及加拿大的自然科学与工程研究理事会（NSERC）等机构都有一系列的法律法规来支持和保障其基础研究。
  [4]张蕾：《将法治理念融入科学基金的价值体系》，《光明日报》2007年3月26日。
  [5]《科学技术进步法》第49条规定：“国家鼓励国内国外的组织或者个人设立各类科学基金，资助科学研究和技术开发。”
  [6]张军建：《信托法基础理论研究》，中国财政经济出版社2009年版，第230页。
  [7]中野正俊、张军建：《信托法》，中国方正出版社2004年版，第206页。
  [8]《条例》第3条规定“：国家自然科学基金主要来源于中央财政拨款。国家鼓励自然人、法人或者其他组织向国家自然科学基金捐资。”
  [9]根据公共行政管理和公共经济学理论，运用功能分类法，将事业单位可分为行政执行类，社会公益类和生产经营类等三类型。
  [10]参见《条例》第8条。
  [11]一般来说，受益人不负有任何义务，但在公益信托或信托文件中对受益人使用财产有特殊约定的，应视为受益人负有一定的义务。就受益人的义务，学者的意见也存分歧，但从尊重设立信托的委托人的意愿出发，受益人接受信托收益，应按照信托合同中约定事项行事。于此意义而言，受益人在信托中也应负有一定的义务。
  [12]参见《条例》第8条。
  [13]李真真：《转型中的中国科学：科研不端行为及其诱因分析》，《科研管理》2004年第3期。
  [14]参见《条例》第40条。
  [15]科学技术部国际合作司中国科学技术信息研究所：《国外科研诚信制度综述》，2006年12月，第4页。
  [16]根据科学基金的具体情况，笔者认为科学基金受托人的善管义务主要体现在以下几个方面：接受监管机构的审计和财务监管的义务；制定基金发展规划和年度基金项目指南；和依托单位一起组织申请国家科学基金资助；科学基金的每项分别记帐义务；信托事务的亲自管理义务，或共同管理义务；保存记录的义务和守密义务；定期向委托人或监察人受益人报告的义务；审核申请人或者项目负责人所提交材料的真实性；提供基金资助项目实施的条件，保障项目负责人和参与者实施基金资助项目的时间；跟踪基金资助项目的实施，监督基金资助经费的使用；对基金资助项目的实施进行监督、检查。基金管理机构对依托单位的基金资助管理工作进行指导、监督。信息的公开化义务，其中包括课题接受赞助者的信息，以及课题结题的公布；对项目负责人使用基金资助经费的情况进行监督；基金管理机构应当建立项目负责人和依托单位的信誉档案。建立评审专家信誉档案；公布年度基金资助的项目、基金资助经费的拨付情况以及对违反本条例规定行为的处罚情况等。
  [17]参见《信托法》第51条第1、4种情形。