贫困农户信贷权及其实现的经济法分析

      三、贫困农户信贷权的经济法权性质
      作为一种具体的权利形态，贫困农户信贷权在形式上具有一定的民商法权以及社会保障法上福利权的性质，但其本质上属于一种介于民商法权与社会保障法权之间，需要适当运用国家调节职能才能实现的经济法权。
      贫困农户信贷关系是一种有偿利益关系，并且往往通过自愿签订与履行合同的方式来实现，这种合同的主体具有平等的法律地位，因而具有一定的民商法权性质。在孟加拉格莱珉银行等开展以贫困农户为贷款对象的小额信贷服务金融机构那里，金融机构发放贷款并不免息，而是要收取一定利息，甚至利息还比较高，贫困农户贷款的目的不仅为了某种生活需要，而更多地是为了实现某种生产经营权的需要。这些都表明了贫困农户信贷权具有一定的民商法权性质。然而，尽管贫困农户信贷利益关系是一种有偿合同利益关系，贫困农户信贷权形式上具有一定的民商法权性质，但本质上不应作为民商法权来对待。孟加拉格莱珉银行等以贫困农户为贷款对象的做法本身也具有非竞争性的一面。在这里，小额信贷关系的双方主体基本上都是限定的，即仅有这些金融机构开展小额信贷服务，并且这些小额信贷机构基本上又仅以服务贫困农户为己任，不开展对非贫困农户的贷款业务，这就排除了非贫困农户对贫困农户信贷利益的挤占。假使没有这一限制，任凭贫困农户、非贫困农户与商业金融机构自由交易，在金融资源有限、金融行为存在选择余地的情况下，由于贫困农户的弱势谈判地位、小额信贷的高成本、高风险[19]，以及商业性金融机构逐利性的经营目的，贫困农户的信贷需求必然被商业性金融机构所排斥或者受到非贫困农户信贷利益的挤占。因此，把贫困农户信贷权完全当成民商法权来对待，从而任由市场调节及其法律表现形式的民商法来规范这种权利的实现，是十分有害的。
      贫困农户信贷权的实现有赖于国家在信贷资金、利率、税收等方面提供的优惠，在这里，国家对于贫困农户给予了利益的无偿让渡，因而具有一定的国家福利供给性质，但它本质上不应被当成社会保障权来对待。因为，社会保障权本质上属于生存权的范畴，受惠者多属于社会赤贫者，它的实现有赖于福利主义原则的贯彻，表现出较强的国家义务与责任性。而贫困农户拥有一定的生产资料，并不属于社会赤贫者，不可能完全依靠政府的无偿救助满足其对资金的需求。相反，贫困农户信贷权的主要目的在于保障权利主体基本的参与经济、社会发展的机会，并且，它是建立在受惠者自身也有某种主动实现经济参与愿望的基础上的，因而，一般需要通过商业的方式来实现，国家的义务与责任相对较轻。如果将贫困农户信贷权当成纯粹的社会保障性权利，无疑会大大加重国家的义务与责任，现代国家还没有哪一个能做到这一点。并且，没有还款压力的单方受惠很容易使受惠者不思进取，从而长久徘徊在需要国家提供福利保障才能生活下去的尴尬境地，其结果反而是使其长久居于贫困之中。我国以往实行的福利主义扶贫贷款多不成功[20]也说明了这一点。
      本质上，贫困农户信贷权是一种经济法权，因为：首先，在现代社会，贫困农户信贷权已具有一定的人权属性，即对于贫困农户的生存与发展需要而言，这种权利已不可或缺，这就给国家设定了一种保障这种权利实现的义务与责任。其次，贫困农户信贷服务是一种市场不愿提供的服务品，通过初次的市场分配难以得到满足，因而具有公共产品的属性，这就需要国家通过再分配机制予以提供。再次，贫困农户信贷权又是一种提升贫困农户应有的生活品质与实现其参与经济、社会发展机会的权利，这种权利已经超越了一般的生存保障意义，具有发展权的性质，因而，其对国家调节作用的依赖又是有限的。由于在这种信贷利益的获取过程中，国家调节因素及其法律表现形式的经济法规范的不可或缺性，贫困农户信贷权也就具备了经济法权的基本属性。
      只有把贫困农户信贷权看成是一种经济法权，才能既看到市场调节本身的缺陷不利于贫困农户信贷权的实现，又能看到国家对贫困农户信贷市场的调节仅仅在于补充市场调节的不足，从而合理界定国家的义务与责任。一方面，贫困农户信贷权的实现依靠纯粹的市场力量和金融机构的社会责任是难以达到的，国家应该负起保障贫困农户信贷权实现的义务与责任。这是因为，金融市场是一个逐利市场，金融机构的营利目的与开展贫困农户的金融服务的高成本之间存在冲突，由于贫困农户信贷的小额性以及由此而来的市场高成本、高风险的存在，金融机构对贫困农户信贷自然会有一种排斥。在这里，我们不能否定金融机构的社会责任，但是，金融机构的营利目的与经营机制如股份制等，造成了将金融机构的社会责任界定在自身利益不受损失的范围内也并不违背市场法则。因此，不能苛求市场与金融机构的社会责任，相反，国家应该看到贫困农户信贷服务品的公共产品属性，从而自觉担负起保障贫困农户信贷权实现的义务与责任[21]，换言之，国家不能放任市场行为或者借口经济社会发展的阶段性而置贫困农户的信贷需求于不顾。另一方面，国家保障贫困农户信贷权实现的义务与责任也不能太重，国家的义务与责任仅在于建立某种调节机制，以弥补贫困农户信贷市场调节的不足。换言之，这种国家调节机制不是要取代市场调节，而仅仅是对市场调节的补充，国家的义务与责任主要在于纠正、补充、完善市场服务的不足[22]。如在市场调节不足以使贫困农户获得信贷利益的情况下，国家可以通过培育农村金融服务市场体系，运用财政政策、货币政策、产业政策等调节机制，来引导、激励农村金融服务机构自愿向贫困农户提供信贷服务，或者直接投资贫困农户信贷市场，以负起市场所不愿承担的责任。当然，这种国家调节一定要适度，即国家调节不能排斥市场调节，而应以市场调节为基础。如果国家调节排斥市场调节，不仅会大大加重国家的责任，而且也会被市场本身所否定，我国以前实行福利主义性质的小额扶贫贷款多不成功就是证明。总之，认识到贫困农户信贷权的经济法权性质有助于合理界定金融机构与国家的责任。
      四、实现贫困农户信贷权的国家调节及其经济法规制
      前文已述，我国现行法律、政策并没有关于贫困农户信贷权的明确表述，而这一权利形态的明确表述正是国家对贫困农户信贷利益予以保护的基础。因此，需要在相关法律、政策上明确贫困农户享有信贷权，并相应地规定国家为实现贫困农户信贷权所应尽的义务。具体而言，可以在有关纲领性文件上明确贫困农民享有发展权，在《农业法》、“金融法”等“三农”、“金融”基本法律中以及在有关“农民权益保障法”或者专门意义上的“贫困农户信贷利益保障法”中肯定贫困农户的信贷权。同时，在国家义务方面，除了继续在扶贫开发纲领性文件中明确国家对贫困农民的信贷扶助义务以外，还应该在统筹城乡协调发展等国家发展纲领性文件中明确规定国家应调动更多的资源加快贫困农户的发展责任。只有在完成上述基础性权利与义务概念的构建与表述以后，才能有效促进贫困农户信贷权实现国家调节的经济法规制。这种经济法规制具体可以包括如下几个方面。
      第一，培育贫困农户信贷市场与完善市场规制法，促进贫困农户信贷市场要素建设。
      对不发达的市场进行规制主要是采取积极措施组建和培育市场，因此，对不发达的贫困农户信贷市场进行规制主要就是制订小额贷款市场培育方面的法律、法规，以明确国家培育市场的责任，包括培育贫困农户信贷市场组织、信贷品种以及信息网络建设的责任等。如在市场主体建设方面，应明确国家负有加快建设专门性的面向贫困农户的村镇小型或微型金融机构、小额信贷保险组织，以及加强对贫困农民培训的责任。建立专门意义上的面向贫困农户的信贷服务及保险机构，有助于防止非贫困农户挤占贫困农户的信贷利益，而对贫困农户经营能力与诚信品质的培训则有助于提高贫困农户的信贷资金使用效益与还款意识。在信贷品种建设方面，应设计面向贫困农户的小额信贷、小额政府贴息贷款、小额保险补贴贷款品种等。当前农户联保贷款实践中对贫困农户信贷的排斥，表明农户联保贷款并不适用于贫困农户，需要予以改进，而抵押担保贷款因为涉及抵押物的选择、评估、保管、变现等一系列费用，交易成本高，不应作为贫困农户贷款品种。在信息网络建设方面，应明确国家负有加强贫困农户信息、贫困农户金融需求信息、适合贫困农户的市场经营项目信息等信息网络建设的责任，这有助于降低贫困农户信贷市场交易费用与经营风险，从而增强贫困农户信贷市场的可持续发展能力。
      第二，完善国家投资经营法，促进国家对贫困农户信贷服务领域的投资经营。由于贫困农户信贷市场的微利性、高成本、高风险性特点，不仅商业性金融机构多不愿意进入，而且农村合作金融组织也对此持谨慎态度。在商业性农村金融机构不愿提供或较少提供针对贫困农户的信贷服务的情况下，国家作为公共品的供给者就应该主动承担责任，而国家承担责任的方式之一就是直接投资经营面向贫困农户的小额信贷业务[23]。为此，可通过制订国家小额信贷投资经营方面的法律、法规，以明确国家在该领域的投资经营义务。如国家直接投资设立独资或者控股的面向贫困农户的小额信贷银行、担保公司、保险公司等开展小额贷款、担保与保险服务；国家对从事小额信贷的商业性、合作性农村金融服务机构在其经营困难特别是发生危机时，采取股权购买或提供信用担保等国有化或信用增强措施进行保护等。
      第三，完善宏观调控法，构筑引导、激励合作性与商业性农村金融服务机构开展贫困农户信贷服务的宏观支持法律体系。贫困农户小额贷款业务的高风险、高损失等需要国家运用财政、货币、产业等宏观支持政策予以弥补。贫困农户信贷服务供给具有二次产品再分配的性质，而加大二次产品再分配离不开国家宏观调控职能的适当运用；应在尊重市场调节的基础上，完善宏观调控法的具体要求：在计划法方面，相关国民经济和社会发展计划、预算应体现支持贫困农户信贷发展的原则，明确用于信贷扶贫的资金及其增长比例等；在财政、税收政策方面，国家应加大用于贫困地区发展信贷扶贫基础设置建设的财政转移支付的力度，对贫困农户信贷、保险服务机构提供财政贴息，大幅度降低或者免除开展贫困农户信贷、保险服务的农村金融服务机构的所得税、营业税等；在货币政策方面，中央银行应适当降低经营小额信贷业务的农村金融机构的存款准备金率、贴现率、存贷款利率，为经营小额信贷的农村金融服务机构提供再贷款服务，发行金融债券在公开市场直接融资以建立贫困农户信贷扶持基金等；在农业产业政策方面，国家应鼓励家庭农场的发展，为贫困农户选择经营项目提供免费信息服务，降低贫困农户经营的税收成本，以保护价购买贫困农户经营产品，以提高贫困农户小额信贷的使用效益与还款能力，等等。
 
 
 
注释:
  [1]本文所指的农民贫困是从绝对贫困的角度而言的，即指一个农民或农民家庭的收入不能维持或者仅够维持基本生存需要的那种生活状态。参见国务院新闻办公室：《中国的农村扶贫开发》白皮书，2001年10月15日。
  [2]参见刘翠霄：《天大的事：中国农民社会保障制度研究》，法律出版社2006年版。
  [3]这些内部文件主要是规范各涉农金融服务网点开展贫困农户信贷的具体做法，在实际工作中对于国家法律、政策起到重要的补充作用，因此，也可以将其作为规范性文件来理解。
  [4]如茅于轼在山西临县湍水头镇龙水头村等开展的小额贷款实践等。参见张转方主编：《农村信用建设与小额贷款》，中国金融出版社2008年版，第241页。
  [5]到2004年，中央政府累计投放的主要用于增加贫困户收入的信贷扶贫资金达到880亿元。参见前引《中国的农村扶贫开发》白皮书。
  [6]参见韩俊等：《中国农村金融调查》，上海远东出版社2009年版，第424页、第435页、第442页、第443页、第458页、第469页；梁会平：《贫困农民“贷款难”问题应予重视》，《陕西日报》2008年11月05日。
  [7]参见《商业银行法》第7条、第93条。
  [8]参见《担保法》第37条第2款、《物权法》第184条第2款。
  [9]2006年诺贝尔和平奖获得者尤努斯教授认为，如果某个规划将穷人与非穷人混在一起，除非一开始就设立一些保护性措施，否则，非穷人就会攫走所有那些以扶贫为名义所做努力中的实际利益。参见穆罕默德•尤努斯著：《穷人的银行家》，吴士宏译，生活•读书•新知三联书店2006年版，第36页。
  [10]、[15]、[16]、[17]参见穆罕默德•尤努斯著：《穷人的银行家》，吴士宏译，生活•读书•新知三联书店2006年版，第218页、第227页，第235页，第134页、第152页，第229页。
  [11]单飞跃、范锐敏：《农民发展权探源——从制约农民发展的问题引入》，《上海财经大学学报（哲学社会科学版）》2009年第5期。
  [12]参见《邓小平文选》（第3卷），第216页。
  [13]参见《邓小平年谱（1975-1997）》（下），第1312页。
  [14]温家宝：《经济社会发展要更多关注穷人等弱势群体》，中国新闻网，2010年3月14日访问。
  [18]Brigit Helms，Access for all—Build Inclusive Financial Systems，Published by CGAP，The WorldBank，2006.
  [19]参见岳意定：《改革和完善农村金融服务体系》，中国财政经济出版社2008年版，第227页。
  [20]参见杜晓山：《小额信贷的发展与普惠性金融体系框架》，《中国农村经济》2006年第8期。
  [21]2009年，中国农业银行涉农贷款的不良率是7.4%，工业贷款不良率是2.29%，大企业贷款不良率是1.15%，中小企业贷款的不良率是4.5%，说明涉农贷款的损失最大，这个损失不能光靠银行家对于农村的同情和怜悯来承担，而要靠国家财税政策和产业政策倾斜来弥补。摘自杨家才在2009年10月28日中国农村金融论坛上的发言。
  [22]参见漆多俊：《经济法基础理论》（第四版），法律出版社2008年版，第21页。
  [23]美国、日本等在发展农业金融体系的过程中，国家直接投资的成分都占有很大比重。参见熊德平：《农村金融与农村经济协调发展研究》，社会科学文献出版社2009年版，第192页、第211页。