国外环境法基本原则的建设经验及对我国的启示

　　《环境保护法》第25条规定：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采取资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”可见，该条确立了科学保护环境的原则。这个科学性体现在经济和科技两个方面。《环境保护法》第13条规定的“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书”确立了环境影响评价制度，该法第26条规定的“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”规定了“三同时”制度，这两个制度体现了损害预防的原则。而损害预防的原则属于科学保护环境原则的范畴。
　　
　　此外，在专门性环境立法的层次上，《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》和《环境影响评价法》等法律法规，在各自的适用领域重申、补充、丰富或发展了以上基本原则。另外，《大气污染防治法》第45条规定的“国家鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用，逐步减少消耗臭氧层物质的产量，直至停止消耗臭氧层物质的生产和使用。在国家规定的期限内，生产、进口消耗臭氧层物质的单位必须按照国务院有关行政主管部门核定的配额进行生产、进口”还体现了大气污染防治领域的风险预防的原则。
　　
　　（二）我国环境法基本原则建设存在的主要问题
　　
　　1989年制定现行《环境保护法》时，我国的生态破坏、环境污染问题远没有现在这么复杂，对环境问题的感受和认识也没有现在这么深刻，因此，解决各种环境问题的专门环境立法数量相当有限。从我国目前的政治、经济、科技、伦理和社会背景来考察，和国外环境法所确立和体现的先进环境法基本原则相比，《环境保护法》所确立和体现的基本原则还存在一些缺失和不足，主要表现为：其一，协调发展不是一个基本准则。实际上，发展的协调性反映了各方权益的平衡和协调过程，而权益的平衡和协调作为许多国家的环境立法（如美国的《国家环境政策法》）所确立或体现的一个基本准则，没有得到我国环境法的确立或体现。没有体现社会措施（如消费引导）的采取，没有体现发展的可持续性。其二，发展环境科技、普及环境科学知识的原则没有上升到培养环境文化的原则。其三，《环境保护法》和各专门的环境法律法规所确立和体现的环境责任原则仅包括开发者养护、利用者补偿、污染者治理、破坏者恢复、主管者负责，没有体现消费者最终承担和受益者负担这两个符合现代市场经济规则的基本准则。另外，环境责任原则的对应面是环境权利的确认和保障原则，但现行《环境保护法》和各专门的环境法律法规均只体现了控告、检举和参与环境影响评价的权利，因此，环境权利的确认和保障很不充分。其四，鼓励参与环境保护只局限于一种结果性的被动奖励措施，忽略了公民对自己权利和他人权利的自觉维护，忽略了与公众参与有关的知情权的行使。其四，科学保护环境原则包括环境保护的预防性、综合性、整体性与全过程原则，而《环境保护法》和各专门的环境法律法规均体现不足。其五，风险预防的原则和环境保护合作的原则既没有得到现行《环境保护法》的确认或体现，也没有得到除《大气污染防治法》以外的专门环境法律法规的广泛确认或体现。其六，《环境保护法》第1条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”可见，《环境保护法》所确立和体现的基本原则体系还不是在可持续发展意义上的。虽然1992年以后我国制定或修订的所有专门环境法律、法规和行政规章，基本上都明确或体现了可持续发展的指导思想，并在这个指导思想下丰富和发展了《环境保护法》所确立和体现的基本原则，但作为综合性环境保护法律的《环境保护法》，一直没有得到修订，因而也不可能明确可持续发展的环境法律地位，不能不说是一个遗憾。
　　
　　另外，作为综合性的环境立法，虽然它不是全国人大通过的，也没有在其条文中明确规定其他环境立法必须与本法协调，但现行《环境保护法》的颁布，无论从其立法背景和其名称、内容上看，其初衷是想起环境基本法作用的。因而其确立和体现的基本原则，在其颁布不久之后，所起的指导和协调作用是不容忽视的。但随着可持续发展战略的提出和实施，我国专门环境立法的发展非常迅速，目前已经非常丰富。基于此，2000年《立法法》颁布实施后，环境法学者和实务界都开始重新审视现行《环境保护法》的地位和作用问题。现在，比较一致的观点是，现行《环境保护法》由全国人大常委会通过，它与同样由全国人大常委会通过的各单行环境保护法律在效力方面是平等的，互不隶属。现行《环境保护法》不属于环境基本法，只属于综合性环境法律。因此，按照《立法法》的要求，现行《环境保护法》所确立和体现的环境法基本原则，需要制定一部环境基本法来重新确认、丰富和发展。
　　
　　以上问题，对于环境法律制度体系的构建和具体制度的设计，对于不同环境法律法规之间的衔接，对于环境法律规范的解释，均产生一定的负面影响。
　　
　　四、国外环境法基本原则的建设经验对我国的启示
　　
　　对于国外环境法所确立或体现的环境法基本原则，只要不涉及意识形态的问题，或虽涉及意识形态的问题，但其合理成分可供我国借鉴的，我们可以结合我国的基本国情和立法传统予以定向地借鉴、吸收和发展。针对我国环境法基本原则建设所存在的上述问题，在制定环境基本法和制定、修订各专门性环境法律法规时，应有针对性地加以解决。
　　
　　我国环境法基本原则体系的建设应注意以下几点，一是制定替代现行的《环境保护法》的环境基本法，在其中列举我国环境保护工作应遵循的基本原则。二是要遵守和体现可持续发展的目的价值。三是总体框架要全面、系统，各基本原则既要相互联系，又要相互制约；既要具有广泛的覆盖性，又要具有统帅性和指导性。四是既要立足于本国的国情，又要注重响应国际环境法律文件尤其是《里约环境与发展宣言》对国内环境法基本原则建设的要求，还要借鉴和吸收国外环境法先进和成熟的基本原则建设经验。五是体现环境法基本原则的特殊性、抽象性和规范性。
　　
　　基于上述要求，根据我国和其他一些国家环境法学的研究成果，作为理论上和实践中的中国环境法，可以归结为以下几个方面的基本原则：一是体现可持续协调发展思想和包括确认和保障环境权利原则在内的环境权益平衡、协调和制约原则，包括代际环境利益平衡原则、环境公权对其他公权的合理制约原则、不同环境公权间的平衡、制约和协调原则、环境私法权益和其他私法权益的平衡、制约与协调保护原则、 [12] [12]环境公权与环境私权的相互制约原则。二是发展环境科技、普及环境科技知识、培养环境文化的原则。三是科学环境保护的原则，包括环境保护的预防性（包括风险预防和损害预防）、综合性、整体性与全过程原则，即环境问题的防治要以预防为主，把综合性的防治环境污染与破坏的措施贯穿于环境的开发、利用和改善的过程之中，贯穿于工农业以及其他产业的生产经营活动的全过程之中。四是环境责任原则，包括开发者养护、利用者补偿、污染者治理、破坏者恢复、消费者最终承担、受益者负担、主管者负责等原则的高度概括。 [13] [13]其中开发者养护、利用者补偿、污染者治理、破坏者恢复在日本等国家又被日本的《环境基本法》统称为原因者负担。五是环境保护的知情与公众参与原则，是指在环境的开发、利用、保护与改善活动中任何单位和个人都应获得相关的环境信息，享有平等的参与权，并可平等地参与到有关环境立法、司法、执法、决策和法律监督的事务之中。 [14] [14]六是环境保护的合作原则，包括涉外合作与国内合作的原则。
 
 
 
 
注释:
  [1] 王保树.经济法原理[Z].北京:社会科学文献出版社.1999:44
  [2] 赵国清.外国环境法选编[A].北京:中国政法大学出版社.2000:677-681
  [3] 赵国清.外国环境法选编[A]. 北京:中国政法大学出版社.2000:618-619
  [4] 赵国清.外国环境法选编[A]. 北京:中国政法大学出版社.2000:218-219
  [5] Ludwig Krämer, EU Casebook on Environmental Law, Oxford, Harting Publishing, 2002, P.128, 135,145.
  [6] Jan H.Jans, European Environmental Law, Second Revised Edition, Groningen, Europa Law Publishing, 2000, P.31.
  [7] Richard Macrocy, Ian Havercroft and Ray Purdy, Principles of European Environmental Law, Groningen, Europa Law Publishing, 2004, P.33-43.
  [8] Richard Macrocy, Ian Havercroft and Ray Purdy, Principles of European Environmental Law, Groningen, Europa Law Publishing, 2004, P.87, P.155.
  [9] Richard Macrocy, Ian Havercroft and Ray Purdy, Principles of European Environmental Law, Groningen, Europa Law Publishing, 2004, P.111.
  [10] Richard Macrocy, Ian Havercroft and Ray Purdy, Principles of European Environmental Law, Groningen, Europa Law Publishing, 2004, P.191.
  [11] 王保树.经济法原理[Z]. 北京:社会科学文献出版社.1999:49
  [12] 高家伟.欧洲环境法[Z]. 北京:工商出版社.2000:126
  [13] 常纪文,王宗廷.环境法学[Z]. 北京:中国方正出版社.2003:148
  [14] Allan Greenbaum, Alex Wellington and Ron Pushchak, Environmental Law in Social Context, Ontario, Captus Press, 2002, P.406.