中国问题银行公共资金救助体系的法律构建（下）——以金融危机中美国的救助行为为鉴

      第二，《暂行办法》存在缺陷。首先，紧急贷款的申请人没有涵盖四大国有商业银行和新兴股份制商业银行。《暂行办法》第2条规定，本办法适用于经中国人民银行批准设立、具有法人资格的城市商业银行、城市信用合作社和农村信用合作社。其次，救助的标准不明确。《暂行办法》第3条仅笼统规定紧急贷款是为了帮助发生支付危机的金融机构缓解支付压力、恢复信誉。至于缺乏清偿性的金融机构是否救助以及支付危机到何种程度予以救助缺乏进一步的规定，以致实践中对问题银行的救助基本上无限度支持，客观上鼓励了银行的投资行为，加剧了金融风险，降低了公共资金的使用效率。再次，贷款期限较长，《暂行办法》第8条规定贷款期限最长为两年，特殊情况可延期一次，但期限不得超过原贷款期限。这表明贷款期限最长可达4年。较长的贷款期限难以激励问题银行迅速改善其经营管理，也大大降低了中国人民银行资金的使用效率。最后，《暂行办法》对获取再贷款金融机构的惩罚措施规定不足。《暂行办法》尽管规定了罚息利率，但只适用于逾期归还贷款的情形，而对于其他部分贷款则不适用。此外，《暂行办法》也未明确要求金融机构承担限期改善经营管理、调整董事会人员组成、限制高级管理人员薪酬等义务。
      此外，实践中，中国人民银行在提供紧急贷款时也并未严格遵循《暂行办法》的规定。《暂行办法》要求银行必须为紧急贷款提供抵押、质押或保证人担保，但实践中紧急贷款更多的是以信用贷款而非担保贷款的方式发放，而许多银行也根本没有偿还贷款的意向，没有采取切实有效的自救计划，仅依赖中国人民银行发放的贷款资金。这导致的直接后果就是央行救助性贷款一旦放出很难收回。中国人民银行的紧急贷款有提供给问题银行“免费的午餐”之嫌。这不仅弱化了市场约束机制，并且使问题银行过多依赖中国人民银行救助，实际上是将银行的经营风险及损失转嫁到国家身上，不仅扭曲市场竞争规则，浪费社会资源，而且会滋长道德风险。
      第三，财政部的救助行为缺少直接法律授权。在救与不救的判断标准及资金使用的成本和有效性方面均缺少原则性规定。[4]（P25）由于客观环境诸多变化的不可预知性，赋予政府部门足够的自由裁量权必不可少，但由于财政部救助问题银行动用的是公共资金，该资金来源于纳税人。政府审慎并有效使用公共资金是对纳税人负责的表现。美国财政部在救与不救问题的抉择上，以“缺乏流动性”和“缺乏清偿性”为标准，在公共资金的使用上，将成本的可回收作为一项原则，在救助的有效性上，附加一系列强行整顿措施，旨在恢复被救助银行的正常经营。
      六、问题银行公共资金救助体系之中国模式的法律构建
      与美国相比，中国银行业的发展存在独特的现实背景。中国商业银行在机构规模、资产构成、存款保险等方面均与美国存在差异。相比之下，中国更加亟需构建和完善问题银行公共资金救助法律制度。其一，中国商业银行数量少、规模大。与美国商业银行数量众多、资产规模普遍较小不同，中国商业银行数量相对较少，而资产规模普遍较大（注释14：截止到2009年底，美国商业银行共6839家，而中国商业银行共245家（均包括外资银行）。数据分别来源于美国联邦存款保险公司官方网站和中国银监会2009年年报，详见http：//www．fdic．gov/hsob/hsobRpt．asp，http：//www．cbrc．gov．cn/chinese/home/jsp/doc-View．jsp？docID=20100615A314C942DEE7DD34FF395FFCEB671E00，2010年8月10日访问。）。同时，中国大型商业银行在外部监管、公司治理、资产收益等方面与美国相比均存在差距。这意味着危机下中国的商业银行将更容易沦为问题银行，并且以较大型商业银行为主。救助可能产生系统性风险的大型问题银行正是公共资金救助法律制度的职责所在。其二，中国商业银行中国有资产的比重较大。四大国有商业银行和城市商业银行的资产不仅在银行业金融机构总资产份额中占较大比重（注释15：截止到2009年底，四大国有商业银行的资产占银行业金融机构总资产的近50%，城市商业银行的资产占银行业金融机构总资产的近10%。数据来源于中国银监会2009年年报，详见http：//www．cbrc．gov．cn/chinese/home/jsp/docView．jsp？docID=20100615A314C942DEE7DD34FF395FFCEB671E00，2010年8月10日访问。），而且其中绝大部分为国有资产。这些银行的破产清算不仅会影响金融稳定，而且会令国有资产遭受损失。存款保险制度缺失迫使国家为银行提供隐性担保，不遗余力救助问题银行，导致财政负担过重。通过法律构建合理有序的问题银行公共资金救助体系能够在一定程度上保障国有资产安全，减轻财政负担，维护金融稳定。
      未来，中国应建立以成本最小化为原则、系统性风险为例外，存款保险机构、中国人民银行和财政部分工负责、协调配合的问题银行救助体系。
      第一，出台《存款保险法》，设立存款保险公司处置问题银行。
      存款保险制度是国际上救助问题银行通行的制度安排，在提高公众对银行的信心，形成有效的市场退出机制、减轻政府负担、降低金融风险、维护金融安全方面发挥着重要作用。中国应在中国人民银行内部设立存款保险公司，在问题银行处置方面应作如下设计：
      首先，存款保险公司除对破产银行存款人进行赔付的职责外，《存款保险法》应赋予其处置问题银行的职责。《存款保险法》应明确规定存款保险公司处置问题银行需要遵循的“最低成本原则”，并设计出各种处置方式预期成本的计算方法。
      其次，存款保险公司应在存款保险基金外另行设立银行救助基金。由于全部被保险银行均需缴纳存款保险基金，而存款保险公司仅可能对大型银行进行救助，因此对中小型银行是不公平的。为此建议《存款保险法》在存款保险基金外另设银行救助基金，存款保险基金专用于破产银行存款人赔付，而银行救助基金用于支付问题银行的救助费用。银行救助基金应由部分商业银行定期缴纳的资金构成。商业银行是否需要定期缴纳资金应以银行的自有资产和风险资产规模为判断依据。《存款保险法》应规定风险资产的最低额度，高于该额度的商业银行需要缴纳资金，并且缴纳的数量随风险资产的提高而增大。救助基金制度不仅是存款保险公司救助问题银行有可靠的资金来源，而且能够有效激励银行的风险管理，抑制银行规模的盲目扩张。
      再次，存款保险公司救助问题银行应严格遵循“系统性风险例外”标准。银行破产可能导致系统性风险是存款保险公司打破“成本最小化原则”的唯一例外。《存款保险法》应规定判断破产预期可能产生系统性风险需要考虑的因素，如银行的财务状况、业务市场占有率、客户结构与地理分布、金融业客观环境等。未来《存款保险法》需要致力于系统性风险评估模型的研发，为系统性风险的判断提供客观参考。由于问题银行救助与金融稳定密切相关，因此救助应经过中国人民银行和财政部的批准。
      最后，应建立救助效果跟踪评价机制。存款保险公司应与银行业监督管理委员会建立信息共享机制，银监会应及时向存款保险公司传达被救助银行的日常审慎监管信息，若被救助银行有违反《存款保险法》规定义务的行为，银监会有权进行处罚。
      第二，修改《暂行条例》，完善最后贷款人制度。
      首先，鉴于存款保险公司是处置问题银行的专门机构，中国人民银行应从对问题银行的处置中退出，专职于履行最后贷款人职责。明确最后贷款的救助标准，中国人民银行只能向那些具有资本清偿能力而暂时缺少以合理条件获得流动性资金，且一旦破产将会产生系统风险的银行提供紧急贷款。对于缺少资本清偿力的问题银行则应统一由存款保险公司负责处置。
      其次，授予四大国有商业银行和新兴股份制商业银行向中国人民银行申请紧急贷款的权利，使所有商业银行具有同等的被救助权。另外紧急贷款的归还期限应当缩短。紧急贷款的意图是缓解银行的短期流动性不足，具有明显的救急性。过长的归还期限会使银行对紧急贷款产生依赖，使紧急贷款失去应有的意义。因此建议银行归还紧急贷款的期限不得超过一年，特殊情况可展期一次，但合计不得超过两年。
      再次，严格执行《暂行办法》关于担保贷款的规定，中国人民银行在提供贷款时必须要求商业银行附加交存合理的法定准备金、良好而又足够的财产抵押或质押，尽量避免发放信用贷款。这将有利于中国人民银行的资产回收，避免问题银行发生道德风险。
      最后，增加被救助银行的惩罚性措施。《暂行办法》仅规定被救助银行有义务向中国人民银行汇报资产变动情况和紧急贷款的使用情况，对逾期归还的贷款适用惩罚性利率。相对于问题银行获得的再贷款，上述规定远远不够。惩罚性措施目的是让银行意识到获得的紧急贷款并不是免费的午餐，银行需要为贷款付出足够的代价，银行无法从紧急贷款中获得额外收益，并最终使银行倾向于选择同业自救的方式恢复正常经营。为此，《暂行办法》可以规定对全部紧急贷款征收惩罚性利率、中央银行参与被救助银行经营管理、限制银行业务拓展、限制股东分红、限制高级管理人员薪酬、剥夺主要责任人的从业资格等。
      第三，法律应明确赋予财政部救助问题银行的职责。建议国务院以专门条例的形式明确规定财政部救助问题银行的职责，对于公共资金的具体使用，财政部具有相机抉择权的同时，应规定必须遵循的三个基本原则：其一，用尽其他救济原则。财政部的救助只能是对存款保险公司和中国人民银行救助的补充，是用尽一切救助手段之后的不得已选择；其二，资金使用的有效性原则。财政部应密切关注救助资金的使用情况及效果。在提供救助资金的同时，财政部应附之旨在恢复银行正常经营的强制性整顿措施，限于银行业务的专业性，该措施可由银监会提出并监督实施。银监会应及时将有关信息传达财政部，银行对救助资金的使用情况及效果是财政部继续采取何种救助行为的主要考虑因素。其三，资金的可回收原则。财政部应利用可回收的途径向问题银行注资，禁止向问题银行提供无条件的免费救助。财政部提供救助时应明确规定救助资金的回收途径、回收期限以及问题银行未能及时偿还的惩罚措施。
      第四，银监会、存款保险公司、中国人民银行和财政部之间建立信息共享机制：银监会及时将问题银行的监管信息传递给另三家机构，确保各机构及时采取应对措施；存款保险公司救助问题银行的决定应经中国人民银行和财政部批准；对与问题银行救助密切相关的货币政策，中国人民银行应及时与财政部协调，确保货币政策与财政政策的一致性。至此，中国问题银行公共资金救助体系的框架基本建立：银监会负责问题银行的识别与移交；存款保险公司负责全部问题银行的处置与救助；中国人民银行负责向具备清偿能力而暂时缺乏流动性的银行提供紧急贷款；财政部作为存款保险公司和中国人民银行的补充，为问题银行提供最终援助。各机构之间分工明确又相互协调，建立起层层负责的问题银行立体救助体系。
 
 
 
注释:
  [1][美]史蒂芬•罗奇．新法案应赋予美联储“金融稳定”使命[EB/OL]．http：//www．21cbh．com/HTML/2010－7－26/1OMDAwMDE4ODU1OA．html．
  [2]胜寒．华尔街变法[J]．新世纪周刊，2010，（27）：13．
  [3]冯果，田春雷．从美国金融改革实践看我国金融无缝隙监管体制的构建[J]．武汉大学学报（哲学社会科学版），2009，（11）：749－754．
  [4]邢会强．财政参与处理问题金融机构之法律规制[M].北京：人民法院出版社，2008．