论我国《环保法》的修改与政府环境保护公共职能的统一性

　　美国的经验值得借鉴。美国这方面的经验很多。其中《国家环境政策法》的制定是其一。在上个世纪60年代后期，美国在对外事务上，头等大事是越战。在内政方面，环境问题是一个举国关心的大事。尼克松的一个历史性贡献，除了恢复对华接触外，还有一个就是在1969年签署《国家环境政策法》（NEPA）。 
　　美国的《国家环境政策法》主要规定三件事。 
　　一、宣布美国的国家环境政策； 
　　二、设立总统咨询机构——国家环境质量委员会； 
　　三、建立环境影响评价程序。 
　　这三件事现在大家都知道。但是，其中有些重要问题，人们可能没有认真想过或者根本不知道，那就是，美国为什么在那时要宣布国家环境政策？宣布国家环境政策主要是针对谁？《国家环境政策法》如何保障国家环境政策得到遵守？ 
　　在当时，美国的污染问题已经相当严重并引起公众的强烈反应，而美国联邦政府各部门的现行法定职权没有关于保护环境的内容，或者，存在同保护环境不一致的地方。这是美国国会决定制定和宣布国家环境政策法的主要原因。 
　　国家环境政策法主要是针对谁？针对公民，污染者还是政府？是后者——政府。 
　　如何保障国家环境政策得到切实遵守？《国家环境政策法》规定了两个办法。一是环境影响评价制度。二是要求联邦政府各部门（注意，是各个部门，没有例外）都对照国家环境政策法，检查现行法律对本部门的授权，看其是否存在同国家环境政策不一致的地方，并且对总统提出修改该对部门的授权法的建议，使其同国家环境政策统一起来。 
　　因此，我们可以看到，美国当时的情况同我们现在的情况有些类似。那就是政府各部门的法律授权存在或多或少存在同国家环境政策不一致的情况。这种不一致，妨碍着美国政府完整统一地行使公共职能，因此需要纠正。纠正的办法，就是将政府各部门的职能与国家环境政策统一起来，或者倒过来说，以国家环境政策统一政府各部门的职能。 
　　关于《环保法》的修改，我认为关键是找准问题和“抓手”。我主张将来修订时，参考美国国家环境政策法的立法经验，规定中国的国家环境政策，并且以其统一政府各部门的公共职能及其行使。如何以通过法律使政府各部门都真正将保护环境作为法定职能的一部分或者作为在履行职能时不能与之冲突的一个原则，也许是我国的《环保法》修订应当关注的中心问题。 
　　【注释】[1] 本文是作者于2005年2月22日在全国人大环境与资源保护委员会举办的“中国环境立法研讨会”上的发言。