新形势下我国金融监管改革与完善

    5．“大而不能倒”易导致金融机构道德风险

    随着金融业的发展，越来越多的金融机构都发展成了兼营银行、保险、证券、信托、租赁、投行等综合金融业务的金融“航母级”企业，关联度高，社会影响面大，因此，各国对其监管都很谨慎，因此，“大而不能倒”[15]成了世界性的金融监管难题。但是，这种“大而不能倒”的监管顾忌，引发金融机构道德风险，有悖于政府救市的初衷。

    三、改革我国金融体制完善金融监管的建议

    （一）国际金融监管经验的借鉴

    1．双层多头监管模式

    在金融业发达国家中，美国算是金融监管模式最复杂的国家了。双层是指联邦和州均有金融监管机构；多头则是指即使在联邦，也有不同的监管机构行使监管权力。具体而言，在银行监管方面，在联邦注册的银行归联邦监管机构监管，其中，货币监理署（OCC）对非联邦储备银行（美联储，FED）的会员银行实施监管，联邦储备银行对其会员银行实施监管；[16]在州注册的银行，由各州的银行厅监管。在其他金融机构监管方面，储蓄机构监督署负责监管在联邦注册的储蓄机构和储蓄机构控公司，国家信用合作办公室负责监管联邦注册和州注册加入其保险系统的信用社。美国证券监督委员会（SEC）、联邦保险署（SIC）、美国期货交易委员会（CFTC）分别负责对证券业、保险业和基金业进行监管。[17]

    可以看出，美国金融监管体制属于分层分业监管，同时监管机构之间存在交叉和重复，导致监管矛盾和冲突。2008年，美国财政部宣布了《现代金融监管架构改革方案》，决定整合监管机构，成立单一的机构监管银行。但是，2009年6月，又公布了称为美国金融监管体改革的“白皮书”，对2008年的方案进行了修改，并未成立单一的机构监管银行，只是撤销了联邦储蓄管理局，加强了美联储的监管权力。基于复杂的监管机构而产生的问题，并未得到根本解决。

    2．统一监管模式

    英国、德国等都经历了分业监管到统一监管的发展过程，其改革的动因基本相同：适应金融业混业经营的实践的需要；强化本国金融监管效率；助力本国金融业增强国际竞争力。

    英国在1997年以前，由多达九家的监管机构从不同侧面分别对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会实施监管，甚至英国贸易工业部则从公司法层面也对违反公司法的金融机构进行监管。1997年，英国统一的金融监管机构——金融服务监管局（FSA），拥有监管金融业的全部法律权限，自此英国进入统一金融监管时代。[18]

    虽然金融业一直实行混业经营，但德国在2002年以前，实行分业监管模式，其中，德意志联邦银行和联邦银行监管局（银监局）共同监管银行业；联邦证券交易监管局（证监局）和联邦保险监管局（保监局）分别监管证券业和保险业。2002年，在合并了原银监局、证监局和保监局三个机构的基础上，成立新的金融监管局，在业务方面，分设三个委员会，具体履行对银行业、证券业、保险业的监管事务。[19]此外，联邦银行、联邦审计院也依法权行事监管职权，社会审计机构通过审计对金融机构进行监督。[20]

    我们近邻的日本和韩国，也于1998年分别设立了金融监督厅（金融厅）和金融监督委员会，对金融业实行统一监管。

    （二）完善我国金融监管的建议

    1．改革金融监管体制，实行统一监管

    为了适应我国金融业事实上的混业经营实际，革除专业化分工监管中的过度监管和监管空白弊端，充分吸收我国现行监管机制运行中积累的丰富监管经验，注重分析研究国际经验，借鉴德国经验，[21]建立专门的单一的金融监管机构，实行统一监管。其目的在于，全面掌握金融监管信息，全面掌握金融市场运行状况，制定并实行统一的监管规则，有利于防范系统性金融风险，在保证金融稳定的前提下，发挥金融为经济发展服务作用的同时，能够有效地保护投资者、存款人和消费者利益。在履行监管职责方面，可以考虑在该机构内设相应职能部门，分别负责对单纯经营银行业、证券业、保险业的金融机构进行监管；对兼营多种业务的金融机构，设立综合监管部门进行监管。届时就可以取消现行的三方联席会议制度。

    2．改革金融监管模式，重视功能监管

    现行“1+3”体制下的机构监管模式，在高水平的专业监管之下，提高了对各行业金融机构的监管水平，但却存在前文所述的弊端。功能监管强调，金融监管对象要由特定类型的金融机构转变为特定类型的金融业务，对“跨界”金融业务也应该明确监管主体。[22]在建立统一监管机构的基础上，能够更好地实行功能监管，相较而言，功能监管能够实现对混业经营实践的有效监管。

    3．完善金融监管法律制度

    我国金融监管体制是依据现行金融法律规范建立的，为了适应金融监管体制改革以及强化金融监管、使得金融监管预提升金融机构（国际）竞争力与保护投资者、消费者利益有机统一的需要，应该完善现行金融监管法律制度，修订与统一金融监管不相适应的制度，进一步修订完善《基金法》、《信托法》等。

    4．发挥其他职能部门对金融监管的辅助作用

除了人民银行之外，还应该充分发挥国家其它相关职能部门的金融监管作用，互相协调，形成监管合力。一是财政部。财政部门负责金融机构的财务监管，对防范和化解金融风险至关重要。二是发改委。发改委全面掌握和研究金融业发展规划及政策信息，可以弥补个金融监管机构信息不全面的不足。三是审计署。作为国家审计监督机关，可以从审计数据中分析判断被审计的金融机构是否存在经营风险。
 
 
 
 
注释:
[1]见各相关银行网站。
[2]证券法1998年才颁布，说明我国在资本市场发展方面，探索的时间很长。
[3]1992年证监会成立以前，我国实行由人民银行统一监管银行、保险、证券业务的统一金融监管体制。
[4]《人民银行法》第2条。
[5]《保险法》第134条。
[6]《证券法》第7条、第169条。
[7]《银行业监督管理法》第2条。
[8]席月民：《我国金融监管方式法定化及其匹配》，http：//www．iolaw．org．cn/，访问日期：2011年8月22日。
[9]合规性监管的依据是金融法律法规、金融政策，各种规则、指引，属于事后监督。
[10]风险监管是在合规性监管基础上，依据一套风险监管体系（诸如资本充足率、资产质量、管理水平、盈利水平、流动性、风险敏感性等指标）进行监管，属于事前、事中监督。
[11]《保险法》第158条、《证券法》第185条、《银行业监督管理法》第6条分别规定了各金融监管机构与其它金融监管机构建立监督管理信息共享机制。
[12]银监会主席刘明康2010年12月9日接受财新传媒《新世纪》记者采访时谈到服务于经济增长与监管冲突的取舍问题时称，银监会还是以风险为基（RISK BASE），和经济发展没有直接的关系。参见《新世纪周刊》2010第50期，第32页。
[13]我国原本拟出台一部综合性的《投资基金法》，为高科技风险企业创业投资提供法律支持，反映创业投资、产业投资和证券投资的综合性投资基金的法律，但当时的国家计委、科技部和证监会因监管分工争执不休，只能退步，加上“证券”二字，成了今天的《证券投资基金法》（2003年通过、2004年施行），只规范狭义的投资二级市场的公募基金。
[14]因为《证券投资基金法》主要规范“公募基金”，并未将“私募基金”纳入监管，因此，到目前为，虽然“私募基金”在金融市场上遍地开花，却也没有明确其性质。
[15]（大规模的）金融机构的倒闭对金融体系乃至实体经济可能造成严重的破坏性影响，以至于政府不能对相关机构采取破产、关闭等处置手段，而不得不对其进行救助的情形。见《刘明康谈监管》，载《新世纪周刊》2010第50期，第33页。
[16]由于银行有权决定是否加入FED，因此，在FED和OCC之间存在监管竞争，因为它们的收入均来自自身服务和监管对象的缴费。
[17]黄丽珠：《美国金融监管体制的特点及对中国的启示》，载《金融时报》2007年8月20日。
[18]参见杜莉、高振勇：《金融混业经营及其监管：德国和英国的比较与借鉴》，载《经济体制改革》2007年2期，第154页。
[19]参见杜莉、高振勇：《金融混业经营及其监管：德国和英国的比较与借鉴》，载《经济体制改革》2007年2期，第154页。
[20]《借鉴德国金融监管经验完善我国金融监管体系——赴德国开展金融财务监管培训的报告》，http：//www．mof．gov．cn/，访问日期：2010年7月14日。
[21]德国在实行统一监管之前，其金融监管体制与我国现行金融监管体制几乎一致，成立了统一的金融监管局之后，在业务操作方面，分设三个委员会，分别对银行业、证券业、保险实施监管，在统一了监管权的同时，也与原来的监管体制衔接较好，很好地体现了新旧制度的继承发展关系。
[22]参见席月民：《我国金融监管方式法定化及其匹配》，http：//www．iolaw．org．cn/，访问日期：2011年8月22日。