“不景气卡特尔适用除外制度”的性质与作用
关键词: 不景气卡特尔适用除外/市场的动态效率/市场的静态效率
内容提要: 在反垄断法的适用除外制度中，争议最大的就是“不景气卡特尔的适用除外”，虽然美国、日本等国家现都已取消了这一制度，但是鉴于它曾经有过作用，而且当我们目前还不能有效地事前防范经济危机时，在我国反垄断法中设立“不景气卡特尔适用除外制度”是必要的。本文运用经济学与法学的基本理论，分析“不景气卡特尔适用除外制度”存在的合理性与局限性，以求证政府采用此制度纠正市场失灵时的作用与界限。同时，借鉴日本经验，说明我国实施“不景气卡特尔适用除外制度”时应当坚持的原则及需要明确的问题。最后指出：在解决经济危机时，如何实施该项带有诸多争议的制度，仍然是有待于不断探讨的课题。
引言
我国《反垄断法》第15条规定，只要经营者能够证明相关协议是在经济不景气时期为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩而达成、并且不会严重限制相关市场的竞争、能够使消费者分享由此产生的利益，该协议就不被反垄断法所禁止。据此，在我国市场经济的发展过程中，如果出现经济危机，经营者在满足法定条件的前提下，可以通过申请“不景气卡特尔”来克服供需失衡所带来的经济危机。然而，克服经济危机是否一定要通过不景气卡特尔？政府在什么样的经济危机条件下必须出面以限制竞争的方式替代市场机制的作用？政府如何适用法定要件来认可经营者的申请、通过实施不景气卡特尔适用除外制度以恢复市场的供求平衡？在反垄断法的实施过程中，对上述问题的判断完全是依赖于政府各部门对市场理念及竞争政策的认识与重视，尤其是在经济危机的大背景下，政府在审查经营者实施不景气卡特尔申请时，又不可避免地会受到其它经济政策的影响，从而人们总是会对其效果有着截然不同的评价。
笔者认为，理解和解决上述问题的关键，在于对不景气卡特尔的存在、作用、合理性与局限性的认识。为此，本文从论述不景气卡特尔适用除外制度的性质入手，运用经济学与法学的基本原理分析该制度的作用与界限，并通过分析日本的实践经验来加以证明。
一、对不景气卡特尔的法律规制
（一）不景气卡特尔适用除外的一般原理
不景气卡特尔是指因市场经济存在着周期性的经济危机，在经济不景气时期，生产者之间可以达成以克服经济危机为目的、以限制生产量与销售量为内容的协议。
在反垄断法中设置不景气卡特尔适用除外制度的原理是，本来在市场机制作用下的周期性经济危机可以淘汰非效率的市场主体，使社会的总需求与总供给回复平衡。但是，经济不景气时，特别是在不景气日益严重的情况下，仅仅依靠市场机制的作用所带来的后果则是：一方面，当特定的产业因危机受到毁灭性的打击后，它会牵连相关的产业也不断地破产、休业、解散，失业增大；另一方面，在市场逐渐恢复供求关系平衡的过程中，又会因经济不景气，有的设备或因闲置而受到破坏，或因被处置而在恢复生产时又显得供应不足，从而导致该产业不仅是非效率的企业破产，也会导致优秀企业的破产，使其整体陷入毁灭性的困境，最终导致社会混乱。这种经济社会的混乱与损失不仅给产业，也给一般消费者带来不利影响，整个国民经济都会遭受损失。当经济陷入深刻危机时，为了避免这种现象的发生，政府有必要在一定的前提下，允许生产者实施以限制生产、销售量为目的的卡特尔。
（二）不景气卡特尔适用除外的条件与问题
正是基于以上理由，各国反垄断法对不景气卡特尔的适用条件和范围均作出了明确的规定。以日本曾有过的规定为例，首先是对主体的限制，只有商品生产企业及企业联合组织才能成为实施不景气卡特尔的主体，商品的销售者被排除在外；其次是对适用条件的限制，规定了积极要件与消极要件。积极要件包括，“可能会导致该商品价格低于平均生产费用，而且该事业者的相当一部分业务存在继续经营下去的困难”，以及“通过企业的合理化，可以克服前面所面临的困难”；而消极要件则包括，“这种克服困难的事态不能超过必要的程度”，“不会损害一般消费者和相关事业者的利益”，“没有不正当的区别对待”，“没有不正当地限制进入或退出”；最后是在满足所有条件的情况下，作为法定的程序，有关限制生产量、销售量或者设备（妨碍设备更新或改良的除外）的行为必须事先取得认可。此外，仅限于因技术上的原因而不能克服的、在限制该事业的商品生产数量方面存在显著困难的情况下，才允许申请价格卡特尔。总之，只有在满足了上述条件之后被认可的卡特尔，才能被认为是例外，而且只是作为克服不景气、解决供应过剩手段的卡特尔。
二、不景气卡特尔适用除外与市场效率
（一）不景气卡特尔适用除外的经济学原理与分歧
经济学是用效率标准判断市场竞争成果的。[1]在反垄断法中设立不景气卡特尔适用除外制度，是为了将不景气卡特尔作为纠正过去投资非效率性的一种措施。为了回避市场失灵，政府可以用计划以事前介入的方式来替代市场对资源的配置，实践也曾证明奏效的计划是可以防止市场配置资源的非效率性。但是，由于与市场失灵相对应的是政府失灵的客观性，因此，只能在坚持以竞争政策为核心的前提下，从尽可能发挥市场机制本身的作用出发来智慧地创设一种有效的制度。不景气卡特尔就是作为纠正过去市场失灵所带来的投资非效率的一种措施被提出来的。
但是如何对应因市场失灵带来的经济危机，是让市场机制自行恢复经济平衡，还是通过其它方法来帮助市场摆脱困境，历来存在着分歧。产生认识分歧的原因，来自经济学的两种分析方法，即静态的分析方法与动态的分析方法。在经济学说史上，根据研究方法的不同，J·A熊彼特将经济学分为两大体系——静态的经济学与动态的经济学。他将事先给予一定的条件（如消费者的需求状态、技术与人口、资本等因素），以及完全竞争的市场结构状态称为静态。在所给予的条件及完全竞争状态下、运用一般均衡与经济循环原理，对市场机制配置资源的结果所进行的分析为静态分析方法，以此方法分析市场机制配置资源的有效性，为市场的静态效率；与此相反，对不事先给予任何条件、有着实际投资变动与技术革新的纯粹现实经济状态称为动态。以景气的变动与经济发展为对象，运用竞争过程原理对市场机制配置资源的结果进行分析的方法为动态分析方法，以期得出市场机制在动态过程中配置资源的效率（即市场的动态效率）。
特别需要提出的是，运用静态分析法所得出的静态效率与运用动态分析法所得出的动态效率，在用于判断不景气卡特尔适用除外制度的合理性时，其结论是相悖的。由于理论上对市场竞争成果的判断标准与价值不同，还由于不景气卡特尔制度所带来的效率不是来源于市场竞争机制，而是垄断，所以人们总是考虑着从不同的角度来证明该制度存在的合理性是什么。
（二）不景气卡特尔适用除外与市场效率
1．不景气卡特尔适用除外与市场静态效率
当我们用静态的效率观点来分析不景气卡特尔存在的合理性时，其最大的问题就是它无法说明在不景气“特别”深刻的情况下，市场静态配置资源的功能是否还能有效率地发挥作用，换句话说，价值规律与竞争规律在资源配置上的作用是客观存在，而且若是在一般均衡理论的分析框架下对其进行分析的话，是否会发生经济不景气同市场的静态效率没有关系，它与人们在追求创新过程中所产生的供求失衡相联系，所以此时所发生的“经济社会的混乱与损失”完全可以认为正是静态意义上的市场配置资源机制正常发挥作用的有力证据。对此我们可以这样理解：由于一般均衡理论是在一切市场均处在完全竞争的条件下来证明静态的资源有效配置的，所以，从理论上讲，垄断的存在会妨碍资源在静态意义上的有效配置。而所谓的不景气是在一定的时期内，因信息的不对称，对未来市场价格的不明确等市场失灵所带来的，主要表现在消费与投资分配结果上的非效率性——投资过剩。所以，从市场的静态机能方面来看，理论上的理由说明，在市场自身机能的作用下，当出现了经济不景气，便可以由市场竞争机制来将非效率的企业与设备从市场中排除出去，从而促进经济的合理化，即通过不景气的淘汰过程实现经济的合理化。并且不景气时期的价格下降还可以创造出新的需求，这种需求的增加正是摆脱不景气的根本出路。这种认识还表明特别是在不景气“已日益严重”的情况下，其“优胜劣汰”的结果也正是一种处理经济危机的有效办法。
从以上分析可以看出：从确保静态资源配置效率性这个角度出发，不景气卡特尔适用除外制度缺乏存在的正当理由。
2．不景气卡特尔适用除外与市场的动态效率
由于市场的静态效率的分析是建立在假设的条件下完成的，所以动态经济学对此提出批评的最充分的理由是现实经济社会根本不存在完全竞争，竞争实际上是市场主体的争胜过程，具体内容主要有技术进步、新产品与新市场的开发、新的生产组织形式的变革等竞争的动态因素。但是，市场的静态效率的分析方法却排除了这些内容而仅仅去说明竞争过程的最终状态，为此，动态经济学的任务就是要说明竞争过程对市场资源有效配置的影响。
按照市场动态效率的分析方法，无论市场结构是垄断的还是竞争的，重要的条件是要能够保证经营者有足够的投资与创新的信心与自由，然后用扩大投资的行为和创新的行为所产生的风险与成功之间的比例来分析市场竞争的成果，即垄断并非在任何条件下都是非效率的。[2]从这个意义上讲，不景气卡特尔是实现市场动态效率的一种激励机制，它与以维护市场机制为目的反垄断法是相互联系的，不景气卡特尔成为减少经营者投资的内在风险、引导经营者不断扩大投资的一种手段。在市场竞争活动中，经营者通常担心的是供应过剩带来的价格下降，与此同时又希望自己能扩大市场占有份额。对各经营者来说，在预测将来的需求会扩大时，他最希望的是其他经营者少投资，而只有自己不断扩大投资。可是在信息量没有绝对差的经营者之间，当某一经营者在预测将来的需求会扩大时，一般来讲，他的竞争对手同样也会有这样的预测，假如各经营者都只是依照自己的判断为扩大生产而增加投资的话，那么整个产业的投资就会过剩，供需失衡导致未来价格下跌。为了回避此情况，经营者就需要有一种能在预防整个产业未来投资过剩方面发挥保障作用的机制，而卡特尔可以支撑价格不下落。
据此，不景气卡特尔适用除外制度的作用就在于：它能够增强投资者的投资信心，减少投资风险。因为与改善生产效率相比，经营者更愿意依赖强硬的政策来保障投资扩大市场占有量。
上述分析表明，当市场的价格机制不能事先预知供求关系而只能在失衡后自动恢复时，不景气卡特尔制度的存在意义就在于它可以刺激一国扩大投资。如果将引导扩大生产规模作为重要的政策目标，不景气卡特尔就具有激励投资的作用，是合理的手段。它的证明方法是：因不景气卡特尔所带来的市场静态的非效率性（只要存在着垄断，就无法实现市场的静态效率）与经济成长相抵之后，再来计算国民经济的得与失（可以是国际竞争的得与失、长远利益与眼前利益的得与失），如果它的结果是对一定的垄断行为加以适当地政策性保护实现了经济增长目标的话，就表明这一政策具有相应的合理性。
（三）作者观点
1．对市场的静态效率与动态效率的认识
静态的经济学分析方法是将竞争与垄断对立起来，通过一般均衡原理与帕累托最优，[3]对完全竞争条件下的市场的静态效率做出了充分的说明。由于完全竞争理论的概念是明确的，市场的静态效率是通过严格的数学论证方式得出的结果，从而可以从理论上对竞争的作用作出充分的证明。为此它对各国的反垄断立法与竞争政策产生着深远的影响，使各国的反垄断法都以“维护自由、公正的市场竞争秩序”为其直接的立法目的。
与此相反，动态的经济学分析方法是在竞争的过程中分析竞争与垄断的关系，指出竞争与垄断不是绝对对立的，是可以相互转换的，在一定的条件下，垄断也可以带来市场的动态效率。[4]但是由于对市场动态效率的求证是以现实经济社会的状态为条件，那么对客观社会的认识会因人而异。还有，社会经济的客观变化又不能被人们完全所预料，所以在现有理论的条件下，通过保护垄断的方式来最终实现竞争的效果，只能是反垄断法与竞争政策的一种例外。
2．对不景气卡特尔适用除外合理性与缺陷的认识
关于不景气卡特尔适用除外的合理性，有关经济学的理论与实践都可以说明以下三点：
第一，完全竞争性的市场结构是理想的市场结构，现实社会的市场结构总是以“垄断竞争”（企业数目众多、产品有差别、企业自由进入或退出）为常态，所以仅依市场的静态效率为标准来确定一国的竞争政策是不现实的；
第二，各国政府促进经济发展的目的是为了不断地满足人们日益增长的物质文化的要求，因此扩大投资与不断技术创新是市场主体进行竞争的主要方式，尤其是在发展中国家，政府对竞争实力强的企业提供风险保障，有利于本国经济发展；
第三，市场失灵的客观性使政府在主要依赖竞争政策克服市场失灵的同时，还要依托其它政策来保持经济的发展与稳定，特别是在市场经济体制尚不健全的国家。鉴于上述原因，基于市场的动态效率原理对竞争与垄断间对立统一关系的证明，发展中国家在不断完善市场经济体制的过程中，许可个别陷入困境的产业通过卡特尔来恢复竞争秩序以对应经济危机是可行的。但是，在信息不完善的现实社会中，特别是在经济全球化的今天，发展中国家积极推进经济高速发展是有着风险的。因为在哪些领域、保持怎样的发展速度，是政策制定者或执行者事前的主观预测。而不景气卡特尔适用除外制度的合理性是以未来经济一定会高速发展为必要条件的，由于这个必要条件具有一定的主观因素，所以它的合理性也只有事后才能得到证明。可以说，无论是竞争的理论还是竞争的实践，都从根本上否定卡特尔时，在特殊情况下通过限制竞争的卡特尔适用除外政策来恢复竞争秩序，是有着市场风险的。因此西方先进国家在经济进入稳定发展时期后便纷纷废除了不景气卡特尔适用除外制度以及其它的反垄断法适用除外制度。
三、不景气卡特尔适用除外制度的性质
关于反垄断法的卡特尔适用除外问题，法学界也依然存在着分歧，对该制度的性质、地位与作用界限有着不同的认识。有学者认为它是竞争政策屈服于产业政策的结果，但也有学者用了美国著名经济学家熊彼特的一句名言来说明不景气卡特尔存在的意义为：“汽车正是因为有了刹车才比没刹车时跑得更快，”认为不景气卡特尔说到底就是不景气时的一种避难措施，它并没有对日本战后所形成的市场竞争状态形成一般性的限制，认识到不景气卡特尔具有避难的作用，企业才能采取大胆的行动，竞争才会更加活跃。[5]
关于不景气卡特尔适用除外制度的性质问题，我国经济法学界还缺乏深入地研究，日本经济法学界对此曾有着各种观点与学说。在日本高速经济发展时期，这些学说对日本政府实施反垄断法产生着不同的影响。
（一）“本来的适用除外”与“倒退的适用除外”
市场失灵理论表明，在现实市场经济活动中，并不是所有的问题均能依靠竞争原理得以解决，竞争机制的作用不是无限的，而是有限的，反垄断法适用除外制度就是基于竞争原理以外的政策与制度的原因设立的。所以在法律规范的内容上，可以将反垄断法适用除外制度分为两类：“本来的适用除外”与“倒退的适用除外”。该分类是现代日本经济法学的主流学说。
所谓“本来的适用除外”是指竞争原理在自然垄断领域与公共事业领域、知识产权领域不能发挥应有的作用，自然垄断所固有的行为、行使知识产权的行为以及个别公共事业领域的垄断行为是反垄断法本来的界限，因为这些垄断行为根源于这些产业或领域不具有竞争性，或者竞争并不一定带来经济效益，所以才作为反垄断法的适用除外。
所谓“倒退的适用除外”是指在市场竞争领域的某些垄断行为虽然是违反反垄断法的行为，但因拥有其他政策上的理由而不为反垄断法所禁止。如本文所讨论的不景气卡特尔的适用除外，就是典型的“倒退的适用除外”。日本经济法学界之所以用“倒退”来表述，是因为他们认为当年在“原始反垄断法”中设立不景气卡特尔适用除外制度是日本竞争政策的一个大倒退，是基于竞争政策以外的目的将不景气卡特尔行为作为反垄断法的适用除外，它从根本上动摇了反垄断法的效力，它的适用只能是反垄断法的极为例外情况。现在日本的反垄断法中所保留的“倒退的适用除外”仅有“维持再销售价格协议”。
（二）“确认说”与“创设说”
围绕着卡特尔适用除外制度的适法性问题，在日本经济法学界曾有过“确认说”与“创设说”之争，争论的核心是如何理解卡特尔的违反要件——“公共利益”。
以正田彬教授为代表的“确认说”认为：反垄断法适用除外制度规定的卡特尔，其本身并不违反反垄断法，反垄断法只不过是对它的这一性质加以确认。[6]理由是，自由竞争不能完全代表公共利益，卡特尔虽然是限制竞争的行为，但不一定就是违反公共利益的行为。[7]正田彬教授对反垄断法适用除外制度性质的认识，来源于他对经济法的认识，正田彬教授认为市场经济的垄断现象主要表现为经济强者对经济弱者的支配与限制，从而破坏了市场经济自由、公平竞争的正常秩序，经济法作为国家干预市场经济之法，其主要目的就是保护经济弱者，如消费者、中小企业、劳动者，以恢复市场经济的正常秩序。[8]
以金泽良雄教授为代表的“创设说”在批评“确认说”时认为：原始反垄断法中所规定的自然垄断、合作组织的共同行为等是形式上违反了反垄断法，但它与竞争政策的目的是一致的，反垄断法可以将它们确认为适用除外。但是1953年在反垄断法中设立的卡特尔适用除外，是基于竞争政策以外的其它政策原理而创设的适用除外，根据这些适用除外的规定，将本来违反反垄断法的行为从其适用范围中排除，所以是“创设行为”。
（三）不同学说对不景气卡特尔适用除外制度实施的影响
从理论上讲，不论是“本来的适用除外”、“倒退的适用除外”还是“确认说”、“创设说”，他们的根本分歧均与如何理解市场竞争成果的两种不同效率相关。根据市场的静态效率，卡特尔是竞争的最大障碍，因此，“倒退说”与“创设说”都认为反垄断法与竞争政策的制定与实施，只能根据市场的静态效率原理（以保护公正、自由的市场竞争秩序为目的）来确定，否则就是“倒退的”，是需要“创设的”；而“本来说”与“确认说”则认为竞争与垄断“本来”就不是对立的，如果将市场的静态效率作为反垄断法与竞争政策的基本原则的话，那么不景气卡特尔适用除外制度的合理性则是依据市场的动态效率，为实现其它政策的目的，作为反垄断法的例外而存在是对反垄断法立法目的补充，反垄断法应当对它加以“确认”。
在法律的实施方面，“确认说”、“创设说”都认为从行为要件上看，所有的卡特尔适用除外行为均是“不正当的限制交易”的行为，是反垄断法所禁止的行为。但从违法要件上看，“确认说”扩大了自由、公平竞争的含义，将其等同于“公共利益”，即只要不违反“公共利益”，就不违反自由、公平竞争，它只是在形式上属于被反垄断法所禁止的行为，适用除外制度的作用就是对这些形式上违法的行为加以适法性的确认。与此相反，“创设说”认为适用除外的卡特尔，不是形式上的违法，而是本质上的违法，给予这种违法行为的适用除外是基于其它政策的目的来实现“公共利益”的，它与反垄断法通过自由、公平的竞争而实现的“公共利益”是不完全相同的，反垄断法对适用除外卡特尔的判断标准还是竞争原理，否则就会动摇了反垄断法的根本价值。反垄断法对卡特尔的适用除外是采取有条件的“容忍”，是从考虑竞争政策与其他特别必要或特别紧急的政策相协调的前提下，对卡特尔所采取的一时性的、不得不容忍的一种例外。
笔者认为，“确认说”的理论容易造成适用除外制度与反垄断法的维护市场自由、公平竞争秩序这一根本制度具有同等的法律地位。如果再进一步分析的话，在一国建立市场经济体制的进程中，当人们还没有完全接受自由、公平竞争原理时，这种学说还会带来适用除外制度的扩大化，从而影响该国市场经济体制的建立与完善，所以作者赞同“创设说”。在反垄断法的实施中，卡特尔的适用除外范围是十分有限的，适用除外的条件也是极其严格的，尤其是不景气卡特尔的适用除外，只是当市场经济发生危机时，本来通过市场竞争的静态效率是可以恢复的，但是政府基于加速发展经济的目的，替代了市场机制而采取的一时的、通过限制竞争的方法实现经济恢复的法律手段。