论银行“太大不能倒”原则——兼评美国《2010华尔街改革与消费者保护法案》

　  考虑到银行“太大不能倒”原则据以成立的前提—银行的系统重要性与公共性—依然存在，从逻辑上讲，要使关闭大型银行具备可行性，就必须通过制度安排抵消大型银行破产的负面效果。否则，放弃“太大不能倒”原则就可能蕴含着巨大风险，即使决策者决定放弃“太大不能倒”原则，也会考虑到系统性风险而在大型银行失败时不得不再次施以援手。[47]美国《2010华尔街改革与消费者保护法案》正是通过一系列配套制度保障了放弃“太大不能倒”原则的可行性。首先，法案遏制银行规模的过快增长和交易过度复杂化。新设金融稳定监管委员会（The Financial Stability Oversight Council）负责系统风险的监控，并在银行规模与交易复杂程度增长时向联邦储备委员会提出强化资本、金融杠杆、流动性、风险管理的建议；根据沃克尔规则（Volcker rule）禁止银行及其附属机构、控股公司从事自营交易向对冲基金、私募股权基金提供资金，与对冲基金与私募股权基金的关系受到严格限制。此外，加强支付、清算与结算监管，针对建立具有系统重要性的金融市场工具以及金融公司支付、清算与结算的统一风险管理标准与特殊监管框架。[48]其次，限制政府机构的救助行为。法案允许美联储在金融系统不稳时为运营良好的银行或具有系统性影响的金融交易提供资金支持，但任何紧急贷款计划须经财政部长批准，且不应针对个别银行，贷款必须有充分担保作为前提。新立法同时限制FDIC对银行的债务担保。FDIC向有清偿能力的参保银行提供债务担保被限制，只有在出现系统风险威胁时，经美联储、财政部同意，总统向国会申请后方可实施，且全部成本应由受担保银行偿还。[49]这些制度为“太大不能倒”原则的放弃提供了保障。正如美国参议院银行、住房与城市事务委员会主席多德（Dodd）所表示的，“我们找到了一条终结‘太大不能倒’救助的道路，确保没有任何一家金融机构今后可以拖垮我们的经济”。[50]

　  笔者看来，美国这次新立法反映了其银行立法基本价值取向已由一元的“系统安全优先”向二元的“系统安全与公共利益并重”转变。银行是多重利益集合体，其运营及破产不仅涉及到股东、存款人及纳税人等众多利益，还可能涉及银行系统安全。银行破产立法的实质就是在这些利益中作出权衡与取舍。上世纪30年代经济危机后，保护银行系统安全成为美国银行业监管的最为核心的价值取向，对银行系统安全的保护优于对任何主体（包括对全体纳税人）的利益保护。80年代储贷危机及2008年金融危机中美国政府对大型银行的救助，实质是牺牲纳税人利益以保证整体银行系统的安全，并以滋生道德风险、破产公平竞争为代价。《2010华尔街改革与消费者保护法案》割裂了大型银行破产与系统性风险之间的“必然”联系，立法者建立起“维护公共利益与保护银行系统安全并重”的新价值取向。应当说，这种新价值取向更加社会化，是一种社会导向型而非纯市场导向型的价值取向。

　  人类历史上每次重大变革都是博弈的结果。美国2010立法新价值取向的确立，是华尔街代表的金融集团与美国公众博弈的结果，也是代表中产阶层的民主党与代表富人阶层的共和党博弈的结果，同时也是华盛顿与华尔街博弈的结果。民主党执政的华盛顿政府站在了社会利益与公共利益的立场上，这次新立法，虽然仍带有较强的折中性与妥协性，如最初国会草案中设立“系统性应对基金”的方案由于共和党的反对而被迫取消，[51]但可以肯定的是，对公共利益、纳税人利益的保护已成为美国银行业监管的新核心价值取向之一。

　  如果以更纵深的大历史观来审视美国这次新立法，笔者以为，对“太大不能倒”原则的放弃不过是人类智识前进中的又一轮回而已。回顾历史，对银行监管的认识与立场似乎总在轮回式前进，从朝向一个极端转向朝向另一个极端。事物的矛盾性决定了人们对包括大型银行破产在内的问题存在认识对立，注定不会有终极答案。这种矛盾性与不确定性使每次重大变革更像对危机与痛苦的本能反应，这也是为什么美国“几乎所有的重大立法均发生在出现危机的时候”的原因。[52]理论上，由于先发优势、信息不对称、更替成本以及其他市场不完备等因素原因，一旦形成某种认识以及建立在这种认识上的监管结构，这种结构会延续下去，只有出现危机后，立法才可能作出反应，对原有法律制度以及市场结构进行调整。[53] 20世纪30年代后，对危机的本能反应使防范银行倒闭和保护金融系统安全成为美国银行立法与监管的单一价值取向，80年代储贷危机爆发后，这种价值取向开始松动，美国政府允许小型银行的倒闭但仍然依照“太大不能倒”原则对大型银行提供担保与救助。2008年金融危机爆发之后，已无力承担的巨大财政负担以及纳税人利益的巨大损失让人们再次本能地选择改变：放弃对大型银行保护的承诺。但笔者相信，这并不意味着美国政府今后将不会对任何大型银行进行任何救助，当对失败银行救助的成本小于银行破产带来的损失时，政府对大型银行的救助仍可能再次出现。因此，美国的这次银行立法注定不是最终立法，下一次危机来临时，新的监管理念与制度变革还将再次出现。
 
 
 
 
注释:
[1]See Michael Sisk, Too Big to Fail?, U. S. Banker, Nov. 2008，at 14; see also Yomarie Silva, The “TooBig to Fail” Doctrine and the Credit Crisis,28 Rev. Banking＆Fin. L. 115.
[2]Gary Stern＆Ron Feldman, Too Big to Fail: The Hazards of Bank Bailouts，The Brookings InstitutionPress, (2004) , Chapter 2．实践中，“太大不能倒”的原则不仅适用大型银行，也适用于金融控股公司、银行控股公司、保险公司、对冲基金、股权基金等金融机构，但本文对该原则的讨论限于大型银行。
[3]Ibid. , at 16.
[4]Ann Graham: Bringing to Heel the Elephants in the Economy: the Case for Ending “too Big to Fail” ,8Pierce L. Rev. 117.
[5]Clifford Chance LLP: FSA DISCUSSION PAPER 09/04：How to Regulate Banks Which are “Too Big toFail”？1783 PLI/Corp, at 79,80.
[6]美国众议院网站，http : //thomas. loc. gov/cgi-bin/bdquery/D?d111: 6:. /temp/～bdXTdh: @ @ @D&summ2 ＝ m& l /home/LegislativeData. php?n ＝ BSS; c ＝ 1111，最后访问日期：2010年7月18日。
[7] 2009年12月11日美国众议院以223对202通过该法案，其中，223名民主党议员投赞成票，175名共和党议员投了反对票。见http://clerk. house. gov/evs/2009/ro11968. xml，最后访问日期：2010年7月16日。
[8]See Robert A. Eisenbeis＆Larry D. Wall, The Major Supervisory Initiatives Post-FDICIA: Are TheyBased on the Goals of PCA? Should They Be?，in Prompt Corrective Action in Banking: 10 Years Later, George G.Kaufman ed.，Research in Fin. Servs.：Private＆Pub. Policy, Vol. 14, 2002，at 110.
[9]Federal Deposit Insurance Act of 1950，§ 13(c)，64 Stp. 873，888-89（current version at 12 U. S. C.S.§1823 (2008)）．
[10] See Fed. Deposit Ins. Corp.，The First Fifty Years: A History of the FDIC 1933-1983（1984)，ht-tp : // www. fdic. gov/bank/analytical/firstfifty/，最后访问日期：2010年6月2日。
[11]John Cobbs,“When Companies Get Too Gig to Fail”，Business Week, Juanuary 27，1975，at 16
[12]Fed. Deposit Ins. Corp.，History of the Eighties-Lessons for the Future ch. 7（1997），http : //www. fdic. gov/bank/historical/history/，最后访问日期：2010年6月2日。
[13]Ibid.
[14]Inquiry Into the Continental Illinois Corp. and Continental Illinois National Bank: Hearing Before theSubcommittee on Financial Institutions Supervision, Regulation, and Insurance of the Committee on Banking, Fi-nance and Urban Affairs，98-111. U. S. House of Representatives, 98th Cong.，2nd Session, 18-19 Septemberand 4 October.
[15]12 U.S.C. § 1823(c) (4)（G)．See also Richard Scott Carnell, A Partial Antidote to Perverse Incen-tives：The FDIC Improvement Act of 1991，12 Ann. Rev. Banking L. 317，325（1993）．
[16]12 U.S.C. § 1823(c)(4)（G）（i）．
[17]Federal Reserve Bank of Chicago, International Banking Conference Series, http://www. chicagofed.org/webpages/events/mternational_series. cfm，最后访问日期：2010年6月3日。
[18]布什政府的7000亿美元不良资产救助计划（TARP）以及奥巴马政府8250亿美元经济刺激方案均向大型银行及金融机构提供了巨额财政补贴。
[19] Supra note 2.chapter 5.
[20]Ibid,at 12.
[21]Supra note 5，at 80.
[22]See Bd. of Governors of the Fed. Reserve Sys.，The Supervisory Capital Assessment Program: Designand Implementation (2009)，http：// www. federal reserve. gov/newsevents/press/bcreg/bereg2009O424al ．pdf，最后访问日期：2010年3月3日。
[23]See The Pure Theory of Public Expenditure，Paul A. Samuelson, The Review of Economics and Statistics,Vol. 36，No. 4（Nov，1954），at 387-389.
[24]参见宋海、任兆璋主编，《金融监管理论与制度》，华南理工大学出版社2006年版，页96。
[25]See Rosa Maria Lastra,“Cross-border Bank Insolvency: Legal Implications in the Case of Banks Ope-rating in Different Jurisdictions in Latin America”，6 J. Int'l Econ. L. at 81．
[26]“An Overview of the Legal，Institutional and Regulatory Framwork for Bank Insolvency”，IMF＆WB,April 17，2009. at 16.
[27]Robert R. Bliss, George G. Kaufman, U. S. Corporate and Bank Insolvency Regimes: A Comparison andEvaluation, 2 Va. L.＆Bus. Rev. at 153，154.
[28]See Fed. Reserve Bank of Minneapolis, Policy Studies：Too Big to Fail, http://www. minneapolisfed.org/publications_ papers/studies/tbtf/tbtf. cfm，最后访问日期：2010年7月16日。
[29] Supra note 5，at 79,80.
[30]参见美国参议院银行、住房与城市事务委员会官方网站：http:// banking. senate. gov/public/_files/inancialReformSummary231510FINAL. pdf，最后访问日期：2010年7月16日。
[31] Supra note 2，at 25.
[32] Supra note 5，at 80.
[33] Dean Baker＆Travis McArthur, Ctr. for Econ.＆Policy Research, The Value of the “Too Big to Fail”Big Bank Subsidy 2 （2009）；see also Gretchen Morgenson, Fair Game：The Cost of Saving Those Whales，N.YTimes，Oct. 3，2009，at BU1.
[34] Ibid.
[35] Supra note 2，at 27
[36] Following the Money: Report of the Special Inspector General for the Troubled Asset Relief Program（SIGTARP）：Hearing before the H. Comm. on Oversight＆Gov't Reform, 111th Cong. 2（2009)，http..//over-sight. house. gov/index. php? option ＝ com_content&task ＝ view&id ＝ 2779&Itemid ＝ 2，最后访问日期：2010年7月16日。
[37] David Cho, Banks “Too Big to Fail” Have Grown Even Bigger, Wash. Post, Aug. 28，2009，at A01.
[38]Richard W．Fisher, President, Fed. Reserve Bank of Dallas，I'wo Areas of Present Concern: The Eco-nomic Outlook and the Pathology of Too-Big-to-Fail, Remarks before the Senior Delegates' Roundtable of theFixed Income Forum (July 23, 2009)，http:// dallasfed. org/news/speeches/fisher/2009/fs090723. cfm，最后访问日期：2010年7月16日。
[39]See Kenneth D. Jones＆Chau Nguyen, Increased Concentration in Banking: Megabanks and TheirImplications for Deposit Insurance，14 Fin. Markets，Institutions＆Instruments 1 , 2（2005）．
[40]Regulating and Resolving Institutions Considered“Too big to Fail”：Hearing Before the S. Comm.on Banking, Hous.＆Urban Affairs，111th Cong. 6（2009），http://www. minneapolisfed. org/news_events/pres/sterntestimony05 - 06 - 09. pdf，最后访问日期：2010年7月16日。
[41]Supra note 2，at 27.
[42]Ibid, at 28.
[43]Basel Committee on Banking Supervision,“Supervisory Lessons to Be Drawn from the Asian Crisis”，Working Paper 2. Basel, June, at57, http : //www. bis. org/publ/bcbs_wp2. pdf? noframes＝1，最后访问日期：2010年7月16日。
[44]See Ben S. Bernanke, Chairman, Bd. of Governors of the Fed. Reserve Sys.，Financial Regulation andSupervision After the Crisis：The Role of the Federal Reserve, Address at the Federal Reserve Bank of Boston 54thEconomic Conference（Oct. 23，2009），http：／／ www. federalreserve. gov/newsevents/speech/ bernanke20091023 a.htm，最后访问日期：2010年7月16日。
[45]Supra note 2，at 20.
[46]Wall Street Reform And Consumer Protection Act, Title II-Orderly Liquidation Authority. http://thomas.loc. gov/cgi - bin/cpquery/R? cp111: FLD010 :1(hr517 )，最后访问日期：2010年7月19日．
[47]Supra note 2．at 19.
[48]Supra note 46,Title Viii-Payment, Clearing, And Settlement Supervision.
[49]Ibid, Title II.
[50]Dodd Statement on Walls Street Reform Conference，http://banking. senate. gov/public/index. cfm?FuseAction＝Newsroom. PressReleases&ContentRecord＿id＝6eb3db3b-a672-fc05-17a2-35abd1c333c9，最后访问日期：2010年7月16日。
[51]2010年6月29日，美国国会参众两院代表就各自版本的金融监管改革法案达成立法妥协。根据参众两院联席委员会敲定的最终方案，向银行收取190亿美元费用的条款将从金融改革法案中去除，实施该法案所带来的成本将从财政部不良资产救助计划（TARP)中提取资金支付，同时联邦存款保险公司（FDIC）要求风险性高的大型银行支付更多费用。
[52]Carrie Johnson, Businesses Prepare to Mount a Concerted Attack on Regulation, Wash. Post, Mar.12，2007，at A02.
[53] Stephen A. Rhoades, Bd. of Governors of the Fed. Reserve Sys.，Staff Study 174，Bank Mergersand Banking Structure in the United States，1980-98（2000），at 1，http://www. federalreserve. gov/pubs/staffstudies/2000 - present/ss174. pdf，最后访问日期：2010年7月18日。