宅基地使用权流转模式评析与选择
来源：岁月联盟
时间：2014-06-25
2．实化集体土地所有权，保护宅基地所有权人利益。如前文分析，集体土地所有权虚化是我农村土地制度所存在问题的根源，集体土地所有权主体虚位就成为宅基地使用权制度不完善的一个重要原因。对宅基地使用权制度进行重新构建，就无法回避集体土地所有权的问题。由于我国的特殊国情，使集体土地所有权制度在设置的最初被赋予了社会主义的潜在内涵，集体土地所有权肩负了农民个体享有土地共同支配，实现共同富裕的社会保障使命。但在经济快速发展的今天，农村的经济发展已经不同于制度设计的最初时期。笔者认为，重构宅基地使用权制度的前提是集体土地所有权制度的改革和完善，赋予集体土地所有权私权属性。明确集体土地所有权的主体，使其真正建立在成员自愿参加的基础上，使成员自愿表达自己的意志。以法律的高度给予农村集体以主体的地位，保证其享有对其土地的完整物权。其中最为重要的是集体土地收益和处分的权利。在此基础上，通过法律许可农村集体组织对其土地进行流转买卖等处置，充分实现集体土地的有效利用。具体到宅基地上，应当设立宅基地使用权制度，发挥农村集体在宅基地上的主体作用，包括对其所有的宅基地使用权的获得、流转、消灭的过程中承担监督管理和处分的作用，并依靠法律赋予其对宅基地使用权流转过程中的收益权。
在我国，城镇居民可以通过单位福利，获得福利性分房。其获得到的不仅是国有土地使用权，还包括房屋。他们通过缴纳少于同等商品房屋的价格获得房屋所有权。而在我国农村，农民获得的只是“一户一宅”的宅基地使用权，房屋尚且需要自己出资建造。农民除了房屋，几乎没有什么财产，农民从宅基地上不但并未实现多大的利益，反而使处分房屋的权利也受到了限制。我国《宪法》规定保护公民私人所有的财产，但农民的房屋所有权行使却受到限制，该种限制虽然出于保护的目的，但事实上并未产生保护的效果。这种限制甚至对农民房屋所有权造成了影响和损害，不利于农民利益的保护。要发展农村经济，使农民安居乐业，稳定生活，前提是要让农民拥有更多的生产资料和资金以创造财富。实现这个目标，要让农民对其有限的财产发挥更大的效能，就应该充分赋予农民权利，使其享有宅基地使用权的最大利益。不适当的干涉和限制，无疑会对消除城乡差别、维护物权体系基本运行规则产生不利影响。因此，在构建农村宅基地使用权流转制度时需要从制度的源头充分重视农村的稳定和农民利益的保护。
3．达到资本最大收益冲动与基本保障功能的平衡。如前所述，农村宅基地使用权具有明确的社会保障功能，在宅基地使用权流转制度建立以后，如何尽快建立相应的补偿、救济制度是当务之急。一旦宅基地使用权投入市场进行流转经营，资本收益的冲动可能会影响宅基地使用权本身所具有的社会保障属性。在宅基地使用权流转时，首先是促使农民从自己所享有的财产权中得到收益，同时更需要兼顾农民的居住权，以免社会两级分化现象出现。因此，建立和宅基地使用权流转制度配套的相关保障措施，使失地农民获得可补偿的生活保障是宅基地使用权市场化的一个重要外部条件和社会条件。从而达到资本最大收益冲动和宅基地使用权保障功能间的均衡。
4．构建合理的宅基地立法体系。根据前文所述，目前我国调整和管理宅基地使用权的法律法规主要有《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《确认土地所有权和使用权的若干规定》及各省市的地方性法规、规章和规范性文件。现有的农村宅基地使用权政策法规与行政管理，由于立法滞后而且法律效力低，无法满足农村经济发展体制的需求。因此，应加强宅基地管理立法力度，完善整个立法体系。“要对宅基地使用权进行专门立法，专门对宅基地的标准范围、规划利用、产权关系等进行规定。”[7]从体系的高度对宅基地使用权进行全方位的规制，填补宅基地使用权制度的体系空白，使保障农村宅基地使用权有法律依据。目前我国立法对于宅基地使用权的规定缺乏体系性，散见于相关行政法规、条例中，缺乏一套完整的法律规范。就立法层面来说，制定一部全国范围内适用的完整的宅基地使用权法律并没有技术层面的困难，这样的法律在规制方面应当囊括宅基地使用权的性质、取得、流转、消灭等一系列的内容，专门的宅基地使用权立法是完善我国农村宅基地使用权制度的基础和前提。
（二）建立宅基地使用权流转市场
1．引入市场经济机制。由于经济利益的驱动和城市居民对宅基地的现实需要，在现实生活中，就自发的形成了宅基地使用权交易的隐形市场，这种“地下”操作，长期处于隐蔽状态。此种类似于“土地黑市”的隐形市场的存在，一方面扰乱了农村土地市场的正常秩序；另一方面，造成了土地权属混乱和各种产权纠纷，给国家土地行政管理造成巨大困难。如本文已述，这些弊端出现的原因是宅基地使用权的流转条件和流转方式缺乏相关规范性指导，正是因为我国立法对于宅基地使用权流转缺乏明确的规定，健全的流转市场才无法生存。这也是宅基地使用权流转的现实与立法之间紧张关系的表现。要在我国实现农村宅基地使用权流转，实现土地资源合理配置，促进农民对其享有的宅基地使用权的利益最大化必须利用市场这只“无形的手”。只有将宅基地使用权的流转投入市场进行运作，才能真正的实现所谓的宅基地使用权流转。在我国，城市的房地产市场基本成熟，而农村土地市场包括宅基地使用权市场仍旧处于缺失状态。潜在的“黑市”交易造成了宅基地使用权流转的各种混乱和无序状态。只有建立标准化的交易市场才能保障宅基地使用权流转的有序进行。目前我国农村宅基地制度是计划经济时代特殊经济体制下的产物，具有封闭性的显著特征，农村宅基地使用权流转需要开放的流转市场。唯有完整健全的宅基地法律制度规制，才有可能在合法的制度保障下完善农村房地产一级市场与流转的二级市场，以参照城镇房地产市场进行公开询价竞价等方式，健全农村宅基地使用权流转的市场体制。[8]
2．合理的价格机制。价格机制是商品流通市场的活性剂，所谓价格机制，是指在市场竞争过程中，根据商品供求关系以及其他相关市场要素，确定商品进行交易的市场价格的机制。从经济学角度分析，商品价值都是在市场条件下，由市场经济的客观规律包括价值规律、供求规律、竞争规律共同调节而形成的。基于经济利益的驱使，市场依赖合理的价格体系，市场活力亦来源于此，而如何建制合理的价格机制是市场稳定运行的基础。马克思主义的经济学原理对于宅基地使用权价值同样也可以适用。商品的价值是价格的基础，价格则是价值的货币表现，而供求关系的变动和竞争的展开又影响价格围绕价值上下波动，商品的市场价格正是由价值规律、供求规律、竞争规律相互交织组成的。宅基地使用权价格的形成可参照国有土地使用权的竞价方式，以市场为导向，同时兼顾资本收益最大化和宅基地使用权本身的社会保障性。“同地，同价，同权是宅基地市场交易的基础。价格的确定要体现空间差异性和宅基地区位环境质量的差异性。”[9]原则上应当坚持以市场决定的价格为基础，尽快地建立一种完善的符合我国农村现实的宅基地使用权价值评估体系。
3．流转的强制登记制度。“宅基地使用权为物权的一种，而物权的取得必须有外部可辨认的表征，才能透明其法律关系，避免第三人遭受损害，保护交易安全”。（注：王泽鉴：《物权法》第一册，1996年版，第75页。转引自高圣平、刘守英：《宅基地使用权初始取得制度研究》，载《中国土地科学》2007年第2期。）其中提到的“必须有外部可辨认的表征”就是物权的公示原则。前文对宅基地使用权的取得规定了强制登记制度，而笔者认为登记制度应该贯穿于整个宅基地使用权制度中。当务之急是建立宅基地使用权流转的强制登记制度，参照城镇房屋所有权流转制度对宅基地使用权流转进行登记规制，宅基地使用权发生流转以后，交易当事人必须到登记机关对流转标的办理登记手续，保障宅基地使用权流转的法律效力，此举旨在防止宅基地使用权流转的肆意性。在设定流转登记制度时，可以仅限于向城镇居民转让宅基地使用权，这样便不至于影响流转的效率。
注释:
[1]“大望京模式”创造城乡一体化“奇迹”[EB/OL]．[2011- 12- 07].http：/ /www.gongyishibao.com/News/200907/124618．
aspx．
[2]董万程.农村宅基地使用权流转的法律分析[J].河南省政法管理干部学院学报，2010( 1) ：136-139．
[3]万国华.宅基地换房中的若干法律问题[J].中国房地产，2009( 3) ：52-53．
[4]广 东 再 探“雷 区”拟 让 农 村 宅 基 地 上 市 交 易[EB/OL].[2011- 12- 20].http：/ /news.163.com/07/0626/08/
3HTBQORL0001124J.html．
[5]贺雪峰.地权的逻辑[M].北京：中国政法大学出版社，2010：305．
[6]陈小君.宅基地使用权[M]/ /王利明.物权法名家讲坛.北京：中国人民大学出版社，2008：332．
[7]韩俊.中国农村土地问题调查[M].上海：上海远东出版社，2009：107．
[8]高洁.我国农村宅基地使用权流转法律问题研究[D].北京：中国政法大学硕士学位论文，2009．
[9]张凤荣.持续土地利用管理的理论与实践[M].北京：北京大学出版社，1996：99-103．