挑战与应对：民行检察监督制度的新发展

　　诚然，有限主义的监督原则在民行检察监督制度的起步阶段是具有现实依据的，是一种不仅合法而且务实的观点。但衡之以发展的目光，有限主义的监督原则是一种保守的观念，它没有看到民行检察监督制度的基本发展规律。民行检察监督制度的基本规律是：从抗诉这种点状的监督出发，逐渐地扩散到诉讼的全过程，最终演化为全面监督的原则。 
　　所谓全面监督的原则，就是检察院对民事诉讼和行政诉讼应当从立案到执行实施全部领域内的监督。其基本内涵在于：哪里有审判权（含执行权）的运行，哪里就应有检察院的监督，检察监督的触角应当分布于民事、行政诉讼的全过程。具体包括四大领域的监督：诉前监督，包括对诉前保全的监督、提起公益诉讼的监督等；诉中监督，对诉讼全过程所实施的监督；诉后监督，对生效裁判实施的抗诉监督；执行监督，对法院执行活动所实施的监督。 
　　提出全面监督的原则是有充分的法律依据和实践依据的：首先，宪法对检察院的职能定位和权力分工为民行检察监督的全面推行提供了根本依据[8]。其次，无论民事诉讼法抑或行政诉讼法，均规定了检察院对人民法院的审判活动或诉讼活动实施法律监督的基本原则。这是全面监督原则赖以成立的诉讼法依据。第三，全面监督原则具有政策依据[9]。最后，司法实践表明，检察院实施全面监督具有必要性。 
　　在全面监督原则的落实和贯彻中，特别需要指出的有以下诸点： 
　　（1）关于执行监督。执行监督已经被提到了现实的层面，现在不是要不要实行执行监督的问题了，而是如何按照执行程序的特点和规律，具体地将执行监督落到实处的问题了。执行监督原本就属于检察监督的范畴，但由于最高法院否定性的司法解释[10]，使这一原本不应有争议的监督领域，变得争议纷纭。最终还是实践为是否要进行执行监督的问题给出了科学的答案，这就是执行监督非要进行不可，执行监督是检察监督不可分割的有机组成部分。 
　　（2）关于诉中监督。诉中监督开始了新的征程。对诉讼裁定的监督被逐渐纳入检察监督的视野。这实际上就是对诉讼程序的过程监督。目前对诉讼过程的全程性监督虽然还处在分散的不连贯状态，但对程序性监督这一广阔的领域而言，起步阶段的此种表现是必然的。在此基础上，诉中监督将成为民行检察监督的宽阔舞台。 
　　（3）关于非讼监督。非诉讼领域的监督，如特别程序案件的监督、督促程序、公示催告程序和破产程序的监督，也破土而出，正不断地受到检察监督的关注。检察院在这个方面已有典型案例作为其实践依据。 
　　（4）关于调解监督。调解书的监督也得到了认可。对调解书的合法性、自愿性和真实性的监督，成了检察监督的新领域；通过检察监督的深度介入，揭开了大量的“自愿调解”的面纱，规范了法院的调解程序，遏制了不断泛滥的“虚假调解”甚或“恶意调解”现象，捍卫了享有盛誉的中国特色诉讼调解的制度权威。 
　　（5）关于督促起诉（含支持起诉）。通过督促起诉，实现由审判监督向行政监督延伸。这典型体现在督促起诉这一尝试性制度上。对国有资产、社会公益负有保障职责的行政机构，若存有懈怠职权等渎职情形，检察机关可以行使督促起诉权，提示、敦促甚或责令有关的行政管理机关采取包括诉讼在内的法律途径加以解决。同时也包括督促行政机关依法行政，采取必要的行政措施，保护国有资产和公共利益不受损害。督促起诉制度是检察机关充分发掘其检察监督职能、不断完善检察监督制度体系的成功范例。 
　　（6）关于公益诉讼。公益诉讼制度在检察机关的实践推动下不断地产生理论飞跃。检察机关基于一般监督权，积极推行公益诉讼，其不仅具有个案的意义，尤其具有制度构建价值。可以说，包括检察机关提起公益诉讼在内的公益诉讼制度，具有极强的生命力，将发挥愈来愈大的作用。 
　　（二）转向之二：从实体监督到程序监督 
　　实体监督遭遇到了多方面困境，比如：监督时点滞后，监督客体单一，监督效能不佳，监督陷于被动等等。2007年修改《民事诉讼法》，在再审事由上增设了诸多程序性事由，从而使独立的程序监督在制度层面破土而出。程序监督是基于其与实体监督的辩证关系而形成的新型监督领域。有学者指出：“任意司法”向“程序司法”转变，是司法制度发展的必然趋势[11]。程序监督的制度性导入，引起了多方面的制度变迁，主要表现在： 
　　（1）使诉中监督成为可能和必要。由于抗诉制度的实体化取向和检察监督基本原则解释论上的困惑，致使诉中监督一直未能有效展开。程序性抗诉事由的独立化增设，使诉中监督有了制度性依据。存在于这里的一个基本逻辑就是：既然检察院可以根据程序性事由进行事后抗诉，那么，在诉讼过程中，当程序性抗诉事由出现之后，没有理由要求检察院等到生效裁判既成事实后，再实施抗诉再审式的监督，而应当许可其实施即时的同步监督。这样便可以大大节省监督成本，并最大化地维护了司法的权威性和裁判的稳定性。 
　　（2）有利于塑构平和理性的监督理念。程序性监督就其实质而言乃是将集约化的实体性监督分散化，使检察监督的力量消融于整个诉讼过程中，将点滴的审判错误或程序瑕疵消除在诉讼结果最终定型之前。这样，接受监督的审判机关也容易接受监督意见，及时纠正错误的审判行为，从而有利于缓和监督者与被监督者之间的紧张关系，构建协同性监督机制和监督模式。 
　　（3）有利于发掘、拓展新型监督功能。现代意义上的监督不仅仅在于纠错，同时还有保障功能、参与功能以及表述司法政策等功能。检察院通过诉讼程序的参与，不仅对法院独立行使审判权起保障作用，而且也保障当事人双方平等、诚信地行使诉权，同时还积极发表对于纠纷解决的各种意见，以收取司法裁判的法律效果、社会效果和政治效果的综合统一之效。不仅如此，检察机关通过程序性监督，也往往可以发现单纯进行实体监督所不能或难以发现的制度性宏观问题，从而提出有助于司法体制和机制进一步趋于完善的检察建议，实现超出个案监督的一般性监督价值。 
　　（4）使检察监督由外在模式转变成了内在模式。如果检察监督仅仅局限于事后的抗诉监督，那么，在司法审判的监督体制和体系中，检察监督便只能划分在外在监督的模式范畴中；因为这种检察监督权完全游离于审判权的行使范围之外，是以一种外在者的视角而实施监督的。如果实行了以诉中监督为主要场域的程序监督，则这种监督便成为一种服务于生效裁判生成的内在监督；此种监督之所以具有了内在监督的属性，原因就在于它成了生效裁判最终形成的推动力和合成力之一，从而使生效裁判内化了检察监督的因素。民事诉讼法律关系的传统理论由此也有了更新的必要。 
　　（三）转向之三：从诉讼监督到社会监督 
　　宪法确立的检察机关作为国家法律监督机关的地位，并没有仅仅限定于诉讼监督层面，而是通过诉讼监督，走向社会监督，实现最广义的全面监督。表现在这里的基本演进逻辑乃是：第一阶段，实行抗诉监督，初试检察监督之“牛刀”。第二阶段，在抗诉取得经验的基础上，达成诉讼领域内的全面监督。第三阶段，从诉讼监督迈向社会监督。检察监督权呈现出了由点到面的扩张特性，其价值范畴首先表现为抽象的宪政价值，继而落实为诉讼价值，最终表述为具体的宪政价值。 
　　检察院是宪法所规定的法律监督机关，诉讼监督是其职能之一而非全部职能或唯一职能。通过诉讼监督，逐步实现社会监督，是检察监督职能赖以发展的基本路径。目前所倡导实施的检察建议[12]，所担负的职能就是社会性的，只不过这种社会性职能是通过诉讼监督职能来实现的而已。再如，目前所尝试实行的督促起诉，也是检察机关诉讼监督职能社会化的表现。与此相类似，支持起诉也体现了检察监督的社会功能。检察院提起公益诉讼所展现的社会功能更加无庸赘述了。这些是检察机关所发挥的与诉讼监督职能相关联的社会监督功能。 
　　此外，检察机关所肩负的社会监督功能还表现在其服务于社会管理制度完善以及多元化纠纷解决机制的构建与运行的格局中。检察院通过诉讼监督，提出有针对性的检察建议，致力于推动各行各业的社会管理制度以及行政管理制度的更新和完善。目前正在构建以多元化纠纷解决机制为基本内容的大调解体系，在这个体系中，检察机关不仅通过检察和解、服判息诉等监督行为做出贡献，成为其有机组成部分，而且还积极延伸职能，多种形式地发挥制度构建作用，推动大调解体系的建设步伐。目前所强调的司法机关“三项重点”工作，即社会矛盾化解、管理制度创新以及公正廉洁执法，都与检察院的民行检察监督制度的积极作用紧密相关。检察机关应当审时度势，以此“三项重点工作”为新的着力点，全面发掘监督职能，转变监督理念，演绎监督内涵，实现由诉讼监督到社会监督的转向，最终契合宪法对其职能定位的制度宗旨。 
　　注释: 
　　[1] 民行检察监督是民事审判和行政诉讼的检察监督的简略称法；实际上，民事审判检察监督和行政诉讼检察监督在制度的构建及其运作上是有相当大的差异的。本文沿用惯说，不加区分。 
　　[2]由宪法所要求，1982年的《民事诉讼法（试行）》在基本原则部分就检察监督制度做出了规定，这就是其第14条：人民检察院有权对人民法院的审判活动实施法律监督。这种状况到1991年修改民事诉讼法时发生了变化，该法不仅继续保留了上述基本原则的规定，尤其在审判监督程序一编，增加了检察院的抗诉制度。 
　　[3] 就其宪法上的确立和地位而言，其历史则更长了。1954年的宪法就检察机关的性质和地位作出了明确规定。1975年的宪法取消了检察机关的存在，其职能由公安机关代行。1978年宪法恢复了检察机关的独立地位。1982年的宪法依循了78宪法的规定。自此，检察机关在宪法上的定位一直未变。 
　　[4] 王鸿翼：“民行检察：由规范到探索，从感性到理性”，《检察论丛》（第14卷），法律出版社2009年12月版，第240页。 
　　[5]王鸿翼：“民行检察：由规范到探索，从感性到理性”，《检察论丛》（第14卷），法律出版社2009年12月版，第252页。 
　　[6]根据民事诉讼法规定，抗诉权上提一级，基层检察院没有抗诉权，这样形成的办案格局就是越往上，抗诉的负担越重，这就在现实中形成“倒三角”状的抗诉案件办理结构。 
　　[7] 分别是：北京、四川、湖北、辽宁、上海、江西、黑龙江、山东、宁夏。例如，2008年9月，北京市第13届人大常委会第6次会议通过了《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》，就检察监督的各个环节提出了要求，在全国产生了积极反响。 
　　[8] 根据宪法第129条的规定，检察院是国家的法律监督机关。 
　　[9] 2008年12月5日，中央印发了《中共中央转发＜中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见＞的通知》（中发［2008］19号）。该文件提出：“改革和完善民事、行政诉讼制度。完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序。”“落实并完善人民检察院检察长、受检察长委托的副检察长列席人民法院审判委员会会议的规定。”“依法明确、规范检察机关调阅审判卷宗材料、调查违法、建议更换办案人、提出检察建议等程序，完善法律监督措施。”“明确对民事执行工作实施法律监督的范围和程序。” 
　　[10] 《最高人民法院关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》(法复〔1995〕5号) ；《最高人民法院关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》【法释〔2000〕16号】。 
　　[11] 孙谦：《检察：理念、制度与改革》，法律出版社2004年4月版，第72页。 
　　[12] 在我国，检察建议制度的法律依据主要是《人民检察院组织法》第4条和《刑事诉讼法》第2条等原则性的规定，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对此并无规定。