论公有产权的新模式——农民土地持有产权制度研究

      其三，要建立农民土地持有产权制度体系。所谓农民土地持有产权，是指农民在一定年限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性关系权利。它是在农民集体土地终极保有的基础上，对集体土地在一定年限内动态利用的实现形式，同集体土地所有权处在一个对应关系的层面，其实质是公有土地产权新的实现形式的一种制度创新。其特征包括以下几点： (1)取得的法定性与继受性。农民土地持有产权的取得，以其社区成员权为前提，以法定构成要件为产权规范，经国家层级土地主管机关登记确权为生效要件，由确权登记机关给农民颁发土地持有产权证明文件。该项权利行使期限一般以65周年为宜。尚未受刑罚处罚剥夺该项产权的不受非法剥夺。其终止条件为： 1)年满65周岁的社区农民，其土地持有产权应依规则交回或由土地层级登记机关予以收回，林地及“四荒地”土地持有产权可比照中国香港地区的做法确定为99年，也可以稍短一些。2)在法定取得年限内其产权主体———自然人死亡或宣告死亡而消灭。土地持有产权期限届满，或因产权持有人死亡而交回或收回产权证明的，对其土地资本产权(土地肥力级差)应予确认、评估、折价，由依法承受的产权主体同原产权主体的法定代理人、近亲属或诉讼代理人，通过专业市场竞价而易位置换；因无继受产权主体置换而由土地登记机关统一收回。(2)权能体系的结构性。农民土地持有产权从社区农民集体土地所有权[21]分离出来后，形成四项基本权能，包括： 1)依法承受、持有利用权能。它是农民对集体所有土地依法取得、持有利用的先导性与载体性的权能。2)收益分配权能。这是农民土地持有产权所追求的经济目标。其分成收益形式可表达为：扣除持有利用土地所缴纳的土地持有产权税(可由国家免除)，因持有与利用土地从事涉农生产、投资的收益所缴纳的土地产品税(一般为减免或补贴)、土地资本产权(土地肥力级差)流转收益所得税；土地被征用进行产权交易所缴纳的交易税、增值税；因土地资本产权继承所缴纳的遗产税(这种对土地资本产权的继承权仅仅作为权利形态，而不是以土地实物形态表达)的全部净收益。3)有序流转权能。4)内部自治权能。包括：①生产经营与风险决策的自主选择权；②产品交易自主决策权；③分成收益的分配自主决策权与执行权。即在对土地产品及其他收益的分成分配，首先是一种自主决策权，在缴纳税金上则是义务；在购买养老金、医疗保险金上是预期保障选择权。(3)行使主体的确定性。明确其行使主体是市场经济条件下的理性经济人———社区农民(农户)，从而为改造传统小生产的家庭经营模式与经营制度，嫁接、移植与创建“产权清晰、权责明确、家庭功能与企业功能分离、管理科学”的现代农业企业制度，为农业发展、农民富裕、农村进步提供科学的产权制度通道； (4)权利的限定与排他的统一性。其限定性表现在，它是在农民集体土地所有权之上创设的一种相对独立具有物权效力的权利，农民集体土地所有权是上级土地公有产权，农民土地持有产权则是下级土地产权。其排他独占性在于，持有主体在法定存续期间具有依法定规则对包括所有者主体在内的一切团体或个人的排他独占性。这种排他独占持有权能的规则，是对土地所有者、管理者无序扰动的刚性制度规制，能有效地节省因制度规则缺失、政策规则易变、约束功能失灵导致管理成本的无控制增长；非因法定事由、非依法定程序不得被剥夺、征用、调用与征购。土地持有产权的限制性与排他独占性是有机的统一。一方面，其限制性直接作用于权利排他独占性本身，即土地持有产权是限定的独占排他的权利。另一方面，它又具有一般独占排他权利的特点，双方统一于这一权利本体之中。如果把农民土地持有产权的独占排他性强调到不适当的程度，则意味着这一产权范畴突破了自身的临界点，使之性质异化。那将堕入“土地私有化”的深渊，有害于土地产权制度的创设与实践。
      其四，要完善农地用益物权制度体系。即在国家、集体土地终极保有权或农民土地持有产权之上，创设多种土地利用权利，比如：土壤改良权、种植权、养殖权、放牧权、休(复)耕权、技术实验权、修建权、铺设权、宅基权、培植权、用水权、通风权、采光权、眺望权、通过权、堆放权、取土权、特许采矿权、修筑权、空间权等等，建立以农民土地持有产权为核心的利用权体系，使利用秩序规范，利用功效安全，努力寻找土地利用权制度的最佳实现形式。
      其五，要改革土地征用制度，建立健全土地征购制度。改革土地征用制度的目标是，改传统的“公益目标模式”为“产权平等保护与公益目标相结合”，即除战争、特大自然灾害、军事、国防特别重大情形与特别公益事业外，国家征购国有单位、农民集体组织，农民(农户)与其他建设单位的土地等生产要素产权，必须坚持两项原则，一是确因特别公共利益所必需；二是按照市场价值规律，规范交易、平等保护不同产权主体尤其是农民的产权权益，不因制度缺陷而无视农民的土地持有产权主体地位，损害农民的相关产权权益。只有这样，才能尊重农民的市场主体地位，平等保护农民的经济、政治、文化权益及其发展权益。同时，重新划定“公益划拨地”范围，明确土地征购的补偿标准，以建立规范的土地产权交易市场体系。当务之急应建立党政机关、人民团体土地征购长期冻结(50—100年)、短期冻结(5—49年)和紧急冻结(1—5年)制度，以及由国家直接审批调控制度。对于除军事机关、非营利性的义务教育、文化、公共卫生、妇幼与老年方面社会福利设施等五类用地仍作为“公益用地”划拨外，其他“公益用地”、“建设用地”一律实行国家垄断征购与市场竞购，以根绝党政机关、社会团体、投资商以“公益”为由，盲目圈地，乱占耕地，搞“形象工程”、“政绩工程”，劳民伤财等问题。这样既从源头上遏制因土地征用、划拨、转让、利用引发的持续高发腐败现象，又增加国家财源，缓解“反哺”农业财力不足的困境。此外，还要积极创造条件，探索建立农民养老、医疗等相关配套社会保障制度，提高农民的社会保障水平。
 
 
 
注释:
[1]参见徐汉明：《中国农民土地持有产权制度新论》，社会科学文献出版社2009年版，第291-299页。
  [2]参见《马克思恩格斯全集》第45卷，人民出版社1985年版，第382页。
  [3]参见《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1974年版，第493页；《马克思恩格斯》全集第46卷(下册)，人民出版社1980年版，第167页《；马克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第270页。
  [4]参见《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1974年版，第498页。
  [5]参见《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1974年版，第436页、493-494页。
  [6] 参见《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1974年版，第494页、497—498页。
  [7]参见《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1974年版，第580—581页；《马克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第279、299页。
  [8]参见《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1974年版，第580页。
  [9]参见《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1974年版，第581页。
  [10]参见《马克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第279页。
  [11]参见《马克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第299页。
  [12]参见《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第373页。
  [13]参见江泽民：《全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业的新局面》，人民出版社2002年版， 22—23页。
  [14] 参见梁慧星：《中国物权法草案建议稿(条文、说明、法理与参考立法例)》，社会科学文献出版社2000年版， 512—515页。
  [15]参见中改院：《中国农村土地改革的变革与创新》，南海出版公司1999年版，第99—100页。
  [16]参见洪名勇：《创新土地产权制度，切实保护耕地的再研究》，载《农业经济学》2001年第3期。
  [17]参见文贯中、迟福林等：《中国农民的期盼—长期而有保障的土地使用权》，外文出版社1999年版，第6页。
  [18]土地用益物权：是指以土地的利用价值，以取得其使用价值为目的的权利，包括地上权、地役权、永佃权、典权等。转引自梁慧星：《中国物权法研究(上)》，法律出版社1998年版，第73页。
  [19]公元前321年第二次萨姆特尼战争时期，萨姆特尼人在古罗马卡夫丁城附近的卡夫丁峡谷打败了罗马军队，并强迫他们负着“牛轭”通过峡谷。马克思、恩格斯以此比喻俄国等东方国家有可能避开资本主义制度及其灾难而吸收资本主义创造的文明成果，实现向社会主义过渡。
  [20]参见徐汉明：《略论社会主义法的批判性继承问题》，载《法学评论》1998年第2期。
  [21] 又称为农民集体土地终极保有权，是社区农民集体对土地所恒定享有的最高权利，不因其占有、使用、收益和有序流转四项权能一定年限的分离让渡而丧失，而且享有对土地最终的支配追及权、分成收益权以及法定年限届满的收回复归权。其分成收益权在土地产品及其流转收益的初次分配层面，不再作为直接承担者，而是通过国家代为收取地租、开征土地产品税、土地产权交易所得税、增值税、遗产税、流转税等，以国家代为转移支付等国民收入再分配的直接承担者而作为其实现形式。