建设用地使用权期限届满后的法律后果

    (二)期满后地上物是否均按评估价格予以补偿
    前述意见认为，如果当事人之间就地上物的处理没有约定或者约定不明确的，地上物一并收回，按照评估价格给予补偿。这一意见修改了现行规则，直接否定了建设用地使用权期限届满后由土地所有人无偿取得地上物所有权，但可能简单地处理了比较复杂的法律关系。
    前述意见主要是针对非住宅建设用地使用权而言，其地上物的“评估价格”可想而知，如果地方政府的财力不允许补偿这一“评估价格”，应当如何处理？我国台湾地区“民法”第840条、第839条的娜定无疑给我们提供了一条可供参照的路径。对于建设用地使用权人的补偿请求，土地所有人无法满足之时，可以采取酌量延长使用年限的方法来达到实际上满足补偿请求的目的。如果建设用地使用权人不愿意延长使用年限，则无权请求补偿。这一规则本身似乎更具有可操作性。
    (三)续期期满后地上物是否亦应按评估价格予以补偿
    续期期限的确定如已充分考虑房屋的结构和耐用年限，续期期满时，就约定用途而言，地上物已无使用价值可言。建设用地使用权人无论是直接与土地所有人签订建设用地使用权设立合同而创设取得建设用地使用权，还是依法律行为自原建设用地使用权人处继受取得建设用地使用权，均知道或应当知道其建设用地使用权的使用年限，[51]并在此基础上确定自己的投资决策，并能预见到地卜物在期限届满时有被收回的可能，自应承担相关风险。
    即便如此，续期期限届满，土地所有人也不当然取得地上建筑物的所有权。此时，建设用地使用权人享有对于地上物的取回权，并承担恢复土地原状的义务如未能在一定期间内取回地上物的，土地所有人无偿取得地上物的所有权。如建设用地使用权人有碍于土地利用时，土地所有人可以请求恢复原状。此时的“无偿取得地上物所有权”，与建设用地使用权期限届满时土地所有人无偿取得地上物所有权有何不同？正如前引论者质疑土地所有人无偿取得地上物所有权所言，无论在宪法还是物权法上，对(房屋)所有权的保护是没有期限限制的，但不容否认的是，虽然房屋所有权的保护无期限，但房屋事实上有耐用年限的限制，届时，房屋所有权本身也会因标的物的灭失而消灭。如果现行建设用地使用权的期限过短，但期限届满后的续期充分考虑了房屋的耐用年限的话，续期期限的届满意味着地上物作为房屋的使用用途亦已终结，此时应由建设用地使用权人取回；不取回的，土地所有人无偿取得地上物所有权，实际上取得的仅是建筑材料的所有权，自无不当。
    五、结语
    在法理上，建设用地使用权期限届满后的法律后果至为明确，但要契合我国目前现实，并转化成具有可操作性的规则，却并非易事。这一制度设计并不能孤立起来考虑，相反，其他制度的协同起着关键作用。例如，土地出让金制度是采取年租制还是批租制，建设用地使用权期限是采取法定还是约定，在可预见的将来即要开征的物业税如何设计等，都直接决定了本文论题所及的相关规则的设计。
    应当注意的是，报章广为关注的深圳经验[52]是不是具有标本意义，或者说对于《土地管理法》的修改是否具有参照意义。1981年12月《深圳经济特区土地管理暂行规定》规定了土地最长使用年限：工业用地30年，商业用地20年，商品住宅用地50年，教育、科学技术、医疗卫生用地50年，旅游事业用地30年，种植业、畜牧业、养殖业用地20年。2004年《深圳到期房产续期若干规定》规定，对于到期房地产，业主需继续使用该土地的，在不改变用途的情况下，按有偿使用土地的原则，延长土地使用年期。在剩余年期(国家规定的最长使用年期减去已使用年期)范围内约定年期的，补交地价数额为公告基准地价的35，并按约定年期一次性支付。业主如果不愿意一次性补交地价，也可以改签土地租赁合同，按年支付土地租金。由此可见，深圳的做法本是解决土地利用制度改革之初的地方试点中原出让年限与法定出让年限不一致的问题，并未给我们带来多少启发。唯有把握建设用地使用权的用益物权属性，在《物权法》的框架下制定出具有可操作性的规则，才是不二之选。
 
 
 
注释:
[1]国土资源部曾成立了修改起草小组，形成了《中华人民共和国土地管理法(修仃案送审稿)》(国土资发「2009]81号，以下简称《土地管理法(修仃案送审稿)》)，集中体现了其意见。
[2]《城市房地产管理法》颁布于1994年7月5日，2007年8月30日第十届全国人大常委会第二十九次会议对该法进行了修正。但该次修正是为了解决城市房屋拆迁可能无法可依的问题，并不涉及建设用地使用权期限届满后的法律后果。参见汪光魔：《关于<中华人民共和国城市房地产管理法修正案(草案)>的说明》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2007年第6期。
[3]上述法律、行政法规所称土地使用权，就所引相关条文而言，其与物权法上所称之“建设用地使用权”同义。关于“土地使用权”与“建设用地使用权”之间的关系，参见高圣平、刘守英：《<物权法)视野下的<土地管理法>修改》，《中国土地科学》2008年第7期。
[4]《城市房地产管理法》第22条虽然回避了期满后地上物的归属问题，但依《国家土地管理局关于<城市房地产管理法>和国务院55号令的街接问题的批复》的规定，《城市房地产管理法》未作规定的，依国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行。准此，期满后地上物的归属应适用《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定。
[5]参见房绍冲：《物权法用益物权编》，中国人民大学出版社2007年版，第209页；李显冬：《论土地使用权到期后其上房屋所有权的归属》，《国家行政学院学报》2005年第5期
[6]参见王利明：《物权法研究》下卷，中国人民大学出版社2007年版，第170页；陈志文：《关于到期土地使用权续期的讨论》，《中外房地产导刊》2002年第24期。
[7]参见梁慧星：《中国物权法研究》，法律出版社1998年版，第688页。
[8]王卫国：《中国土地权利制度研究》，中国政法大学出版社1997年版，第168页。
[9]同前注[6]，陈志文文。
[10]参见国颂：《浅析我国国有土地使用年限届满后的处理》，《企业导报》2009年第4期。
[11]同前注[5]，李显冬文；陈跃东：《土地使用权期限届满地上物的处理问题》，《中国房地产》1997年第3期；张俊文：《论国有土地使用权期满回收制度》，《北京房地产》1995年第1期。
[12]同前注[6]，王利明书，第169页。
[13]全国人大常委会法制工作委员会民法室：《<中华人民共和国物权法>条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2007年版，第275页。
[14]该规定参考了《中外合作经营企业法》等法律的相关规定。同上注，第276页。
[15]参见《物权法》第150条。注销登记亦属于建设用地使用权期限届满后的法律后果之一，限于篇幅，本文以下时此不作讨论。
[16]应当注意的是，建设用地使用权期限届满后的法律后果，在现行法上足由《城市房地产管理法》来规定的。在我国现有房地分别管理的体制下，《土地管理法》与《城市房地产管理法》在调整土地权利上的分工应是：前者调整土地一级市场，即建设用地使用权在土地所有人(国家、集体)和使用人之间的设立、消灭等；后者调整土地二级市场，即已设立建设用地使用权的交易。建设用地使用权期限届满后的续期问题，自属土地所有人和使用人之间的关系，应由《土地管理法》调整，《土地管理法(修仃案送审稿)》也对其作了相应规定。关于《土地管理法》、《城市房地产管理法》调整范围的区分，参见高圣平：《建设用地使用权设立规则》，《中国土地》2009年第11期。
[17]参见梁慈星、陈华彬：《物权法》，法律出版社2007年版，第269页。
[18]同前注[5]，房绍冲书，第208页。
[19]参见王伯琦：《近代法律思潮与中国固有文化》，法务通讯杂志社1980年版，第19页以下。
[20]参见朱柏松：《新修正地上权法规范解释上若干问题之探讨》，《法学丛刊》2009年第1期。
[21]我国台湾地区“法务部”：《民法•物权编》，台湾地区“法务部”2010年版，编辑例言，第2页。
[22]参见谢在全：《物尽其用与永续利用—民法用益物权之修正》，《台湾法学杂志》2010年第2期。
[23]以下系参考《“民法物权编”部分条文修正草案总说明(用益物权及占有)》中的修正理由加以分析整理而成。
[24]本处后段本为第840条所无，地上权人不愿意延长时，不得请求时价补偿，于此情形，应有我国台湾地区“民法”第839条规定的适用。参见王泽鉴：《民法物权》，2010年作者增订2版，第390页。
[25]参见李福隆：《物权法现代化之终章或序曲—论普通地上权之实务争议及新法评析》，《中正大学法学集刊》总第29期(2010年4月)。
[26]至于地上权人此时是否可请求土地所有人返还有益费用，仍存疑义。参见蔡明诚：《民法普通地上权修正之评析》，《月旦法学杂志》2010年第5期。
[27]这里的“法律”，应指狭义的“法律”，即全国人大及其常委会颁布的法律，当属《土地管理法》无疑。
[28]同前注[6]，王利明书，第170-171页
[29]参见何汉全：《土地使用权期满的后续问题研究》，《中国房地产》2004年第11期。
[30]同前注[5]，房绍冲书，第204页。
[31]参见毛璐、汪应宏、申定钢：《土地使用年限的确定方法研究》，《国土资源科技管理》2007年第6期。
[32]同前注[29]，何汉全文。
[33]参见张杨：《试析土地使用权期满后的地上物所有权》，《湖北经济学院学报(人文社会科学报)》2005年第4期。
[34]在现行法和《土地管理法(修仃案送审稿)》中，就使用他人土地所支付的对价有多种称谓，如土地使用权出让金、土地出让金、土地使用费、建设用地使用权出让金等，由于《土地管理法(修订案送审稿)》将租赁作为建设用地使用权设立的一种不同于出让的方式，本文以下统一采取土地使用费这一称谓
[35]参见《土地管理法(修订案送审稿)》第90条第1款规定：“国有建设用地使用权……经批准准予续期的，应当重新签订出让、租赁土地有偿使用合同，支付建设用地使用权出让金等相关费用。”第2款规定：“住宅国有建设用地使用权期限届满的，按国家有关规定自动续期。”
[36]同前注[30]。
[37]参见刘春：《论住宅建设用地使用权人自动续期》，《中国商界》2009年第11期；崔永亮：《住宅用地使用权自动续期有关问题之探讨》，《国土资源导刊》2007年第4期。
[38]参见瞿方业：《住宅土地应无偿自动续期》，《观察与思考》2009年第4期。
[39]参见王新江：《建设用地使用权应当有偿续期》，《中国财政》2009年第12期。
[40]同前注[10]，国颂文。
[41]无偿设立的建设用地使用权(划拨)，自有正当性。因划拨建设用地使用权本无期限限制，故本文未将其纳入讨论范围。就法理言之，无偿设立的建设用地使用权亦应有期限限制，只不过这一期限无法考虑土地收益率、土地估价误差等因素，但应以使用目的的达成为期限届满。
[42]同前注[6]，陈志文文。
[43]参见徐小莉、刘永胜：《浅析出让国有土地使用权的续期》，《黄冈职业技术学院学报》2006年第1期；同上注。
[44]参见茅开城：《土地使用权期满续期出让金政策的分析与选择》，《浙江国土资源》2008年第9期。
[45]参见《土地管理法(修订案送审稿)》第90条第3款规定：“非住宅国有建设用地使用权人未申请续期或者申请续期未获批准的，无偿收回建设用地使用权，地上建筑物、构筑物及其附属设施的处理，有约定的，按约定处理；没有约定或者约定不明确的，地上建筑物、构筑物及其附属设施一并收回，按照评估价格给予补偿。”第4款规定：“集体建设用地使用权出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，经双方协商达成一致后续期；协商未达成一致的，由农村集体经济组织收回。地上建筑物、构筑物及其附属设施的处理，有约定的，按约定处理；没有约定或者约定不明确的，地上建筑物、构筑物及其附属设施一并收回，按照评估价格给予补偿。”
[46]《国土资源部、国家工商行政管理总局关于发布<国有建设用地使用权出让合同>示范文本的通知》即指出：“各市、县国土资源管理部门要按照《国有建设用地使用权出让合同》示范文本(GF - 2008 - 2601)的要求，规范签订国有建设用地使用权出让合同，督促用地者严格履行合同。”另参见张庆华：《土地物权疑难法律问题解析》，法律出版社2007年版，第159页。
[47]GF- 94 - 1001第13条规定：“本合同规定的出让年限届满，甲方(出让方)无偿收回出让土地使用权，该土地上的建筑物及其附着物所有权也由甲方无偿取得，土地使用者应依照规定办理土地使用权注销登记手续，交换土地使用证。”
[48]GF- 2000 - 2601第27条规定：“土地出让期限届满，受让人未申请续期的，本合同项下土地使用权和地上建筑物及其他附着物由出让人代表国家无偿收回，受让人应当保持地上建筑物、其他附着物的正常使用功能，不得人为破坏，地上建筑物、其他附着物失去正常使用功能的，出让人可要求受让人移动或拆除地上建筑物、其他附着物，恢复场地平整。"GF - 2008一2601第27条规定：“土地出让期限届满，土地使用者没有申请续期的，土地使用者应当交回国有土地使用证，并依照规定办理国有建设用地使用权注销登记，国有建设用地使用权由出让人无偿收回。本合同项下宗地上的建筑物、构筑物及其附属设施，由出让人无偿收回，土地使用者应当保持地上建筑物、构筑物及其附属设施的正常使用功能，不得人为破坏。地上建筑物、构筑物及其附属设施失去正常使用功能的，出让人可要求土地使用者移动或拆除地上建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整。”
[49]GF- 2000 - 2601第28条规定：“土地出让期限届满，受让人提出续期申请而出让人根据本合同第25条之规定没有批准续期的，土地使用权由出让人代表国家无偿收回，但对于地上建筑物及其他附着物，出让人应当根据收回时地上建筑物、其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿。”
[50] GF - 2008 - 2601第26条规定：“土地出让期限届满，土地使用者申请续期，因社会公共利益需要未获批准的，土地使用者应当交回国有土地使用证，并依照规定办理国有建设用地使用权注销登记，国有建设用地使用权由出让人无偿收回。出让人和土地使用者同意本合同项下宗地上的建筑物、构筑物及其附属设施，按本条第_项约定履行：(一)由出让人收回地上建筑物、构筑物及其附属设施，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的残余价值，给予土地使用者相应补偿；(二)由出让人无偿收回地上建筑物、构筑物及其附属设施。”
[51]有观点认为，继受取得建设用地使用权的人不是建设用地使用权设立合同的当事人，设立合同是否具有对杭现建设用地使用权人的效力，值得探讨(参见刘连凯：《建设用地使用期限法律问题研究》，河南大学法学院2010年度硕士学位论文，第6页)。笔者对此不敢苟同，建设用地使用权的交易相对人本应在交易之前了解建设用地使用权的具体内容，查询建设用地使用权登记薄以控制交易风险。仅就住宅建设用地而言，在购房者与开发者所签订的商品房买卖合同中，房屋占有范围内的建设用地使用权期限是合同的当然内容，自不得以不知道而提出抗辫。
[52]参见郭威：《深圳经验：土地到期怎么办》，《中华民居》2009年第4期。