城市房屋拆迁中的法律问题研究——以上海旧区改造实践为例

从目前试点推行的实践来看，第一次意愿征询还是很容易高比例通过的。因为旧区居民的居住环境普遍较差，改造意愿普遍来说非常高。课题组选择的5个试点地块第一次意愿征询的具体比例如下表：

（注：由于浦东塘一塘二地块是上海的第一个试点地块，因此该地块设定的通过比例为85%）

    2.第二次征询，即拆迁补偿安置方案的征询。此次征询结果将直接影响旧区居民签订附生效条件补偿安置协议的比例，而规定期限内签订附生效条件补偿安置协议的比例达到旧区改造居民总户数的三分之二，即67%以上，附生效条件的补偿安置协议才会生效，动拆迁才能够真正进入实施改造阶段；如果达不到67%的规定比例，已签订的附生效条件的安置补偿协议无效，第二次征询活动中止，动拆迁暂缓启动实施。可以说，旧区居民绝大多数是愿意或者说是支持旧区改造的。在以往的旧区改造中，征收工作遇到困难或阻力，很大程度是由于补偿安置方案更多的是由政府或动拆迁方单方面制定的，又缺乏公开透明，从而导致越来越多的旧区居民通过非正当途径或手段获取更大的补偿利益，引发社会矛盾。

    上海在试点推行中，首先将补偿安置方案（草案）予以公示。公示期间，通过对旧区居民的集体征询与单独征询，不断优化完善补偿安置方案，以求最终确定公布的正式补偿安置方案能够最大限度地反映民意，最大程度地体现公平性。例如：闸北桥东二期，在15天的补偿安置方案公示期间，召开了8个座谈会进行集体征询，通过登门入户的重点宣传等单独征询的方式广泛征求被动拆迁居民意见，最终收到93份书面意见。在经过动拆迁方与旧区居民的充分讨论后，动拆迁方吸纳旧区居民提出的意见对方案进行优化，然后再次公示3天，最终的动拆迁补偿安置方案才确定下来。[22]

    从上海试点推行的实践来看，只要对补偿安置方案的征询做到充分，征询中能够通过解释与沟通消除旧区居民的疑虑，做到一视同仁，基本上都能够在规定的时间内达到67%的签约比例，甚至提前达到。比如：卢湾区390地块只用了28天，签约率就达到了67%，签约期满时，签约率达到100%；闸北桥东二期在签约期满时，签约率达到86.4%；浦东塘一塘二地块比计划时间提前2天，达到规定的75%的签约率；[23]黄浦区东元坊地块签约期满时，签约率达到96.1%；虹口区虹镇老街地块签约期满时，签约率达到77.3%。

    当然，在签约率达到67%，附生效条件补偿安置协议生效后，试点地块都应当严格执行协议，坚决避免出现以往动拆迁中“早走吃亏，晚走实惠”情况在试点地块的发生。只有严格按照补偿安置协议兑现承诺，予以补偿，才能取信于民，维护制度的公信力。

    （三）完善补偿方式、标准与程序

    1.征收补偿方式应当确保具有可选择性。既然旧区改造的主要目的是改善旧区居民的居住条件，那么征收补偿方式就应当确保具有可选择性，以最大限度地满足旧区居民的需求，维护旧区居民的合法权益。

    目前，上海旧区改造的补偿方式基本上是分为两种：一是货币补偿；二是房屋调换，包括回迁、就近安置、跨区域异地安置。

    闸北桥东二期地块1353证，户籍1890户，户籍人口6689人，其中19证选择了货币补偿的安置方式，就近安置860套，异地住房安置1300套，出资回搬560套。[24]

    从5个试点地块的实际情况来看，旧区居民选择房屋调换这种补偿方式的比例较高。对于选择房屋调换这种补偿方式的旧区居民来讲，希望政府或征收方能够提供更多的房源，以满足他们不同的需求；对于政府来讲，如果旧区居民选择回迁这种补偿方式的比较多，政府就应当考虑在征收的土地利用中，建一部分经济适用房和廉租房，以体现市场机制与公共利益的平衡，切实保障被征收人的正当权益。

    2.树立以市场评估价为基础的补偿标准理念。从理论上讲，城市旧区改造的征收补偿标准包括公平补偿、安慰补偿、全额补偿和充分补偿。公平补偿与安慰补偿，由于尺度不容易把握及对被补偿人明显不公，在实践中已经很少运用；而全额补偿，在上海房价如此高的情况下，也很难实现。因此，在补偿标准的确定上，上海选择了充分补偿的标准，即以被拆除房屋的市场评估单价为基础，增加一定的价格补贴（上海确定的补贴系数为30%）和套型面积补贴（卫生间加厨房15平方米）。另外，对于人均居住面积过低的旧区居民，还会按照托底住房保障面积标准（人均建筑面积22平方米）计算后，增加住房保障货币补贴。具体住房保障托底货币补偿的单价，以市属配套商品房单价为基准。而且增加托底保障面积，需要经认定符合面积托底住房保障条件。这样算下来，最终的补偿标准会明显高于市场价格。

    有观点认为，城市旧区改造征收中的补偿，只补偿了房屋产权的价值，没有补偿土地使用权的价值。笔者认为，该观点存在认识误区。比如：上海选择的这种市场价格为基础的补偿标准，虽然名义上没有明确地将土地使用权价值与房屋产权价值区分开来，但是，操作中市场价格为基础补偿标准已经包含了土地使用权的价值。其中值得思考的是，补偿究竟是基于现状还是基于改造以后的未来，也就是说“增值部分”是否应当纳入补偿范围。

    从5个试点地块的征收情况来看，该补偿标准与提供的补偿方式相结合，基本能够满足绝大多数旧区居民的需求，达到了改善旧区居民居住条件和居住环境的目的。因此，也得到了绝大多数旧区居民的认同。

    3.严格遵循先补偿后拆迁的征收补偿程序。按照补偿安置协议，将旧区居民应该得到的补偿及时支付到位后，再组织实施旧房屋的拆迁工作，实际上更有利于旧区改造的顺利推进。因为只有在权益得到充分尊重与保护的情况下，旧区居民才会更情愿配合征收，征收才会更顺利。

    笔者选取的这5个试点地块，都是严格按照“先补偿后动拆迁”的程序组织征收工作的。由于是先补偿，后实施动拆迁，征收工作进展得都比较顺利，有的地块甚至比计划完成征收的时间有所提前。

    （四）实行全过程的信息公开

    信息公开，是旧区改造征收与补偿程序中不能缺少的程序。因为信息公开不但是保障旧区居民知情权的要求，而且也是保障整个征收与补偿做到公平、公正的要求。笔者选取的这5个试点地块，在征收与补偿过程中，都做到了“五公开”：

    1.动拆迁意愿征询过程及情况公开。在试点推行中，不但将征询结果公开，而且在意愿征询中要求采用实名制的方式。首次探索实名制投票方式的是虹口区虹镇老街。虹镇老街在征询中将每张记名选票都逐一上墙公布，这样征询结果也就一目了然，不存在任何“暗箱操作”的可能，这打消了被动迁居民的疑虑，极大地提高了意见征询的效率，只有了5天的时间，就顺利地完成了意愿征询工作。

    2.基本情况信息公开。基本情况主要是指被拆迁房屋的面积及户籍人口等基本信息情况。这些基本信息，由动拆迁小组上门与动拆迁户逐一核实后，予以公开，旧区改造地块范围内的居民都可以翻阅、查询。

    3.补偿安置方案公开。公开的补偿安置方案包括动拆迁方最初制定的方案、根据征询居民意愿不断优化的方案以及经过公示，旧区居民认可确定的最终方案。补偿安置方案的内容，不但包括旧房屋的市场评估价格、补偿的方式及计算标准，还包括房屋拆迁费用、居住面积、动迁费、集体奖、名码补贴、廉租户补贴、住房托底保障金额等等。

    4.签约情况公开。旧区居民签订的附生效条件的安置补偿协议不但会一一公布上墙，而且协议签订统计情况也会适时更新公布。旧区居民能够随时清楚地知道已有多少户签约，哪些户已经签约，签约比例达到多少，全过程地了解签约情况。

    5.补偿安置结果公开。补偿安置结果的全面公开，使得居民不但能够知道自己补了多少，也能够知道邻居补了多少，同等条件的其他人家补了多少。对于每一户动迁家庭来说，动迁补偿安置费用，都不再是笔“糊涂账”。例如：闸北区桥东二期，对已签约1169证动迁补偿安置结果全部公开。有异议的有关人员可以申请查阅补偿安置的协议和相关材料，并承诺拆迁补偿在尺度的把握上保持一致，拆迁房屋补偿安置前后一致，绝对杜绝“早走吃亏，晚走实惠”情况的发生。

    此外，为了将全过程信息公开置于全体旧区居民的监督之下，上海在试点推行中，将相关的法律规范与政策，如《城市房屋拆迁管理条例》、《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》、上海市房屋土地资源管理局《关于贯彻执行〈上海市城市房屋拆迁管理实施细则〉若干意见的通知》、《被拆迁房屋建筑面积认定办法》、《动迁安置款购买配套商品房的办法》、《住房保障托底对象认定办法》等提供给全体旧区居民，作为法律制度的保障。2010年6月，本市住房保障房屋管理局、市监察局已经发布了《关于房屋拆迁补偿安置结果公开的实施意见》，从制度规范角度完善结果公开的具体要求。

    （五）行政裁决与司法强制搬迁

    即便对房屋的征收和补偿都是合目的的、合法的，程序也是公开的、规范的，现实中还是会存在一些旧区居民因为这样或那样的原因不能与征收人达成一致而不愿搬迁，导致征收进程的受阻或其他旧区居民权益无法如期实现。例如，广州《羊城晚报》曾报道，广州越秀区珠光路因一户不搬走，致使其他169户700多人“漂泊”14年。[25]这一案例折射出一个问题，即为防止因个别人利益纠纷而致使公共利益或其他大多数人的权益无法及时得以实现和保障的情况屡屡发生，在有关旧区改造征收的立法中，保留强制执行这种法律手段还是非常必要的。因为任何法律在实施的过程中，都有一个强制的问题，从而保证法律能够得到全面的贯彻执行。

    目前，立法的倾向是将旧区改造征收中强制执行的权力仅赋予司法机关。这样规定，既体现司法最终救济的原则，又可以避免政府与旧区居民之间发生直接的利益纠纷，乃至冲突，维护政府的形象。在这一制度设计中，笔者认为需要把握好三点：一是，司法强制的前提是有行政裁决，或者说有行政征收的决定。因为行政征收的主体是政府。同理，申请司法强制的主体也应是作出征收决定的政府。二是，法院强制执行的对象，不是危旧房屋，而是人与房屋以外的财产。也就是说，强制执行的行为不是拆迁，而是强制相对人搬离原住房。现在媒体上的宣传，把此变化说成是从行政强制拆迁变成法院强制拆迁，是一种误导，并未理解从拆迁制度变成征收制度后的本质属性。若论拆除权，仍是征收后政府可以行使的。三是，这种制度调整后，要从机制上避免法院因畏难而不作为的问题，吸取过去在“拆违”立法中拆违权司法保留后出现的不作为情形的教训，使旧区改造工作能实现“效率与公平”的平衡。

    从上海二次征询征收的实践来看，只要前期二次征询能够做到全过程信息公开，与被征收人充分沟通，安置补偿方案贯彻执行能够做到公平、公正、前后一致，最大限度地体现民意，不但申请行政裁决的情况很少，而且需要采取强制执行的情况更是很少会发生。比如：闸北桥东二期地块1353证，户籍1890户，依法申请行政裁决的有40户；裁决后，申请行政复议或提起行政诉讼的数量均为0，而实际强迁数为1。[26]

    城市房屋拆迁中的法律问题，是我国在现代化城市建设过程中必然需要面对的问题，也是亟需通过制度设计予以解决的问题。通过对上海初步探索与实践的梳理与分析，我们认为，城市房屋拆迁中的法律制度设计，应当以拆迁全过程中的信息公开为核心，建立起一套能够最大限度地保证公众参与的有效途径与机制。只有做到公开公正、尊重民意，城市旧区改造拆迁的效率才能够最终得到保证，关注民生、维护稳定与和谐才能够真正落到实处。
 
 
 
 
注释:
本报告由上海市行政法制研究所成立的课题组完成。课题组负责人：刘平。执笔人：李萍、王松林、王天品。
[1]建设部：《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》，载http://wenku.baidu.com/view/88e37042a8956bec0975e31e.html，2011年8月11日。
[2]江西省人民政府办公厅：《关于加快我省城市棚户区（危旧住宅区）改造的实施意见（试行）》，载http://www.zgsr.gov.cn/srweb/www/zfxxgk/b/fgj/2011-06-10/35184.htm，2011年8月11日。
[3]武汉市人民政府：《关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》，载http://wenku.baidu.com/view/64e9a100de80d4d8d15a4fbe.html，2011年8月11日。
[4]四川省人民政府：《关于加快城市旧区改建的通知》，载http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1680/10/9c1cbc76528698595d0028838e58f0d9_0.html，2011年8月11日。
[5]深圳市地税局：《关于旧城拆迁改造有关营业税问题的通知》，载http://www.chinalawedu.com/news/1200/22016/22020/22124/22128/2006/4/wu752453516460021436-0.htm，2011年8月11日。
[6]北京市人民政府：《加快城市危旧房改造实施办法（试行）》中的“四、市规划部门应根据本市实际情况，编制本市危旧房改造区（以下简称危改区）的控制性详细规划……”载http://bj.house.sina.com.cn/special/rule/2001-10-15/529.html，2011年8月11日。
[7]《上海市人民政府批转市房地局关于本市旧区改造中严格控制在外动迁过渡户做好居民安置工作意见的通知》，载http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1710/88/383c83618a489c535a53b5f7786c7e75_0.html，2011年8月11日。
[8]《上海市人民政府批转市建委关于加快本市中心城区危棚简屋改造若干意见的通知》，载http://house.focus.cn/news/2003-03-17/42971.html，2011年8月11日。
[9]《上海市人民政府批转市建委关于积极消化空置商品住宅加快旧区危棚简屋改造若干意见的通知》，载http://tj.focus.cn/news/2003-03-17/42975.html，2011年8月11日。
[10]上海市人民政府：《关于加快中心城区危棚简屋改造的试行办法》，载http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/SLC.asp?Db=lar&Gid=16866892，2011年8月11日。
[11]2001年2月9日，上海市建设和管理委员会、市城市规划管理局、市房屋土地资源管理局、市住宅发展局联合发布《关于鼓励动迁居民回搬推进新一轮旧区改造的试行办法》，载http://wenku.baidu.com/view/9ea35d28915f804d2b16c164.html，2011年8月11日。
[12]上海市人民政府：《关于进一步推进本市旧区改造工作若干意见》，载http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node10800/node11407/node22592/userobject26ai17516.html，2011年8月11日。
[13]建设部：《危险房屋鉴定标准》5.1.1，载http://www.law-lib.com/lawhtm/2000/71484.htm，2011年8月11日。
[14]建设部发布的《城市危险房屋管理规定》第9条，载http://baike.baidu.com/view/436372.htm，2011年8月11日。
[15]1990年12月29日，上海市房产管理局发布的《上海市房屋建筑类型分类表》明确，联接式的广式或石库门砖木结构住宅，建筑式样陈旧，设备简陋，屋外空地狭窄，一般无卫生设备，为5（1）类旧式里弄，如建国西路建业里。普通零星的平房、楼房及结构较好的老宅基房屋为5（2）类旧式里弄，郊区设备简单的小楼房，亦归入此类。标准低的简陋房屋、临时房屋。即瓦屋面，木屋架，砖墙身三项条件中，至少有一项未能符合要求的，为简屋类，如尚未改造的苏家巷简屋群。
[16]马军：《北大教授钱明星：强拆让国家付出沉重代价》，《青年周末》2009年12月17日。
[17]参见王利明：《公共利益是否就等于“大家的利益”》，《解放日报》2006年9月4日，第13版。
[18]胡鸿高、王东光：《论公共利益的法律界定———从要素解释的路径》，《政府法制研究》2007年第11期。
[19][20]同上文。
[21]《公共利益界定的中美制度比较———中美公共利益界定法律问题研讨会综述》，上海《政府法制简报》2008年第9期。城市房屋拆迁中的法律问题研究[22]闸北区人民政府法制办公室：《旧区改造动拆迁中居住房屋的行政补偿报告》。
[23]上海浦东新区城市动拆迁有限公司居向明为组长的《旧区改造中居民自决机制研究报告》。
[24]前引[22]，闸北区人民政府法制办公室文。
[25]李春暐：《苦等14年拆迁户怒告“钉子户”》，《羊城晚报》2010年9月8日，第A17版。
[26]前引[22]，闸北区人民政府法制办公室文。