有关对物权行政限制的几个法律问题——以全国部分城市小车尾号限行为例
行政限制既要有合法的依据，又要做到必要、适当、有度，但无论如何，行政限制都对被限制人的财产权益造成了贬损。因此，被限制人是否有权获得补偿，就成了一个难题。
(一)行政限制补偿的缘起及原理
一般而言，针对物权的行政限制无须给予被限制人补偿。以美国为例，早期的财产法或行政法完全不涉及私有物权限制的补偿问题，“殖民地时代继承了之前的财产权概念，根据这种概念，对财产使用施加的限制—哪怕对财产权使用有多么严重、甚至是完全使财产无法使用—都不会对被限制人以补偿，这种做法的理由就是，既然是促进公共福利，自然也促进被限制人的福利，也就无所谓补偿问题。”[32]“政府也理所当然地认为，为了公共利益限制私有财产是完全无需给予被限制人补偿的”。[33]
但为何后来行政限制达到一定程度就必须给予被限制人补偿了呢？其原因在于行政限制自身的变化。在早期，政府的目的仅限于维护公共秩序，行政限制主要是警察权行使的体现，“警察权行使之目的，早期主要是针对人民基本权利之有害行使(noxious) "，[34]故行政限制不予补偿实属自然，因为任何权利的行使都不得有害于他人。但在现代社会，行政权对物权施加限制并不以物权行使构成对他人和社会的危害为前提。当政府为了缓解交通拥堵要求对小汽车限行时，我们难道说在一条拥堵的城市道路上驾车行驶构成对他人的危害？当前的行政限制，很多只不过是为了塑造一个更为美好、更为有秩序的社会罢了，“具体对财产权的限制，是防止财产用作对公众的损害，还是确保公众的利益，完全看判断者所站的角度。”[35]在这种情况下，如若规定行政限制一律不予补偿，就会导致政府为了公共利益征用私人汽车要补偿，同样为了公共利益要求私人汽车不得使用则无需补偿。这两种措施对于私人汽车所有者而言是一样的，均是为了公共利益而贡献个人利益。既然各国普遍存在的征收补偿条款在于“禁止政府强迫一部分人单独地承担依据公平和正义应当由公众作为整体来承担的公共负担”，[36]那么自然地，行政限制如果造成被限制人如同征收、征用的效果，也应予以被限制人补偿。
(二)行政限制的补偿判定
一般而言，对物权行政限制补偿的判定主要看行政限制是否实际上构成对被限制人的征收、征用，如果行政限制对物权行使所产生的实际效果等同于征收、征用，则应给予被限制人补偿。具言之，行政限制应予补偿的两种明确类型如下。
第一，占有型行政限制。如果行政限制构成对被限制物部分或者全部的占有，无论占有时间多长，无论这种占有是否造成被限制人实际经济损失，都要予以补偿。比如在美国洛雷托诉曼哈顿有线电视公司案中，根据政府的授权，有线电视公司有权在房屋中安装有线电视装置，尽管这些有线装置仅占房屋极小的空间，不影响房屋使用，但仍需给予补偿。[37]
第二，完全剥夺经济价值型行政限制。此类行政限制源于卢卡斯规则，在卢卡斯一案中，美国最高法院认为，如果行政行为对私有财产权的限制剥夺了财产所有人对其财产在经济上全部可行的利用时，那就已经是对其财产的征收，必须给予补偿。[38]
除以上两种较为明确的情况外，判断行政限制是否需要补偿只能依靠利益衡量，要法官在个案中判断。美国经典的利益衡量框架是看行政限制对被限制人财产价值的贬损程度或者政府行为的性质，[39]也要考虑被限制人与其他类型情况的人之间的关系，是否构成不公对待等；[40]在德国，一般要考虑财产权社会约束的限度[41]、私有财产的本质功能等。[42]
(三)我国行政限制给予补偿的类型
我国法律、法规中也规定行政限制在特定情况下应予补偿，具体特定情况分为以下几类(见下表1)。
第一，行政限制如果导致被限制人拥有的物完全丧失了经济利用价值，则应予补偿。比如，《防沙治沙法》第35条规定，因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。根据我国沙地承包的政策，公民可以承包沙地进行改造，改造后土地收益归个人所有。但是，如果将治理后土地列为自然保护区或者沙化土地封禁保护区，则使得这块土地完全丧失经济价值，应予补偿。
第二，行政限制如果构成对被限制物权的占有，则需补偿。比如，((种子法》第13条规定，建立测定林、试验林、优树收集区、基因库而对集体、个人承包林区造成的经济损失，应予补偿。在这种情况下，在集体、个人承包林区的经济价值并未完全丧失、甚至不受影响，但是在承包林区之上建立实验林区等时，构成对承包林区部分区域的占有，故需补偿。
第三，行政限制如果影响到被限制人的基本生活条件，也应予以补偿。一般而言，行政限制不得影响到被限制人的基本生活条件，但是，如基于公共利益的考虑，必须采取可能影响到被限制人基本生活的行政限制措施时，则应予以被限制人补偿。比如，《野生动物保护法》中规定，因保护野生动物导致农作物或者其他损失的，应予补偿。这种补偿的基础不在于野生动物致使农民耕地经济价值的完全丧失，也不在于野生动物对于耕地等的占有，而是为了维持农民基本生活条件不受贬损，毕竟频繁出现野生动物侵蚀农作物现象的地区大多为落后山区，让农民忍受保护动物对其农作物等的侵蚀，一般会影响到农民的基本生活条件。
法规名称 | 条款 | 限制内容 | 类型 |
防洪法 | 32 | 蓄洪区内因蓄洪引发的动产、不动产的损失 | 完全剥夺经济利益 |
防沙治沙法 | 35 | 建立防沙保护区造成沙地承包人的损失 | 完全剥夺经济利益 |
种子法 | 13 | 建立测定林、试验林、优树收集区、基因库而对集体、个人承包林区造成的经济损失 | 物理占有 |
野生动物保护法 | 14 | 保护重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失 | 确保农民基本生活条件 |
畜牧法 | 13 | 定期采集和更新畜禽遗传材料，导致畜禽所有者损失 | 物理占有 |
动物防疫法 | 66 | 因动物病防疫和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品的 | 完全剥夺经济价值 |
水污染防治法 | 7 | 简历饮用水水源保护区早场的区域被水权人损失 | 物理占有 |
(四)补偿判定的例解
从上述表格中可见，我国法律体系中是存在行政限制补偿制度的，其补偿公式为：(1)看行政限制是否致使被限制财产经济利用价值完全丧失，如是则给予补偿；(2)看行政限制是否对被限制物构成占有，如是，哪怕是部分占有，也应予补偿；(3)看行政限制是否影响到被限制人的基本生活，如果影响到基本生活，则应予补偿。
为了更好地说明上述判断方法，笔者举小汽车尾号限行为例说明。从行政限制补偿界限来看，不能泛泛而谈小汽车尾号限行是否需要补偿，要按以下步骤分析。
第一，看行政限制是否剥夺了小汽车全部的经济价值。一般认为，如果小汽车尾号限行仅仅是在特定时段和路段实施，而不是在全时段或者全路段实施，则不构成对小汽车经济价值的完全剥夺。
第二，看行政限制是否构成对小汽车的物理占有。显然，小汽车尾号限行仅仅是限制其通行，并没有在任何意义上占有小汽车，故从物理占有角度看，不应补偿。但如果政府要求在被限制车辆上安装公益广告(并非计费装置、安全装置)，则应予补偿。
第三，看行政限制是否影响到被限制人的基本生活。一般而言，作为代步工具的小汽车行驶受限，尽管影响到驾驶人员的日常生活，但不会影响到其基本生活条件，因为驾驶员可以选择其他交通方式出行。如果被限制的是出租车，鉴于出租车司机的生计来源于被限制财产，故如该限制可能构成对出租车司机基本生活条件的影响，应予补偿。
所以，根据我国现行法律制度中行政限制补偿判定方法，小汽车尾号限行不属于应予补偿的范畴。
六、结论
本文的研究，虽然是以汽车尾号限行为例，但其完全可以适用其他行政限制的情形，比如针对电动自行车的禁令、针对企业组织定价权的限制、针对房屋租赁中房东受益权的限制等。根据本文的研究，行政限制必须符合法律保留原则，应按照中央和地方立法机关授权实施；必须符合比例原则，按照“手段与目的关系一手段与手段关系一侵害与收益关系”三个步骤判断行政限制是否符合比例原则；当行政限制剥夺被限制财产权全部经济价值或者构成物理占有，或者影响到被限制人基本生活条件时，必须给予补偿。
注释:
[1]仅仅是指特定时段、特定路段，参见《北京市人民政府关于2008年北京奥运会、残奥会期间对本市机动车采取临时交通管理措施的通告》：“为保证奥运会、残奥会期间交通正常运行和空气质量良好，将在2008年7月1日至9月20日期间，对本市机动车采取临时交通管理措施，机动车按车牌尾号实行单号单日、双号双日行驶。”
[2]参见北京市人民政府《关于实施工作日高峰时段区域限行交通管理措施的通告》。
[3]参见杭州市会安局交通警察支队《关于春秋两季双休日西湖景区道路交通组织和管理事项的通告》。
[4]王泽鉴：《民法物权(通则•所有权)》，中国政法大学出版社2001年版，第37页。
[5][德]卡尔•拉伦茨：《德国民法通论》，王晓晔等译，法律出版社2003年版，第85页。
[6][法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。
[7]就小汽车尾号限行问题，我国学术界曾有过密集讨论，参见姚辉：《单双号限行中的所有权限制》，《法学家》2008年第5期；莫纪宏：《机动车限行必须有正当的公共利益》，《法学家》2008年第5期；冯玉军：《单双号限行与公民社会中的权利冲突及其解决》，《法学家》2008年第5期；余凌云：《机动车单双号限行：是临时还是长效》，《法学家》2008年第5期。
[8]参见〔德〕卡尔•拉伦茨：《法学方法论》，陈爱峨译，商务印书馆2005年版，第362页。
[9]这个英文单词只是英美学者对法律保留的翻译，不意味着Statutory Reservation是英美法中的概念。See Nigel G. Foster and Satish Sule，German Legal System&Laws，Oxford University Press， 2002， pp. 165一166
[10]参见陈新民：《行政法学总论》，1997年作者自版，第51页。
[11][德]奥托•迈那：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版，第72页。
[12]陈慈阳：《宪法学》，元照出版公司2004年版，第400页。
[13]〔德〕哈特穆特•毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第104页。
[14]许宗力：《法与国家权力》，元照出版公司1998年版，第195页。
[15]同前注O，哈特穆特•毛雷尔书，第110页。
[16]我国《物权法》明确规定了物权法定主义，其第5条明确规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”第8条兜底性规定“其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定”，也体现了这一原则。
[17]从一个极端的角度看，为制止和防范物的有害使用而对物权行使施加限制也是为了维护公共利益，但两者仍可以区分。比如，要求驾驶员安装防雾灯是明显防范危险，与为缓解交通拥堵而限制小汽车上路有明显差异；再比如，出于防火需要要求房屋所有人安装消防设施与出于城市美观需要限制房及改建，显然也有所不同。
[18]参见梁慧星主编：《中国民法典草案建议稿》，法律出版社2003年版，第45-46页。
[19]从严格意义上讲，这里的法律授权有效性，只是形式上的有效性，毕竟法律保留原则对行政权的限制，仅要求行政限制具备“法律授权基础的形式要件”。参见陈新民：《宪法基本权利之基本理论》，元照出版社2002年版，第186页。
[20]参见北京市人民政府《关于实施工作日高峰时段区城限行交通管理措施的通告)和杭州市公安文通管理局《关于2010年春季旅游旺季双休日期间西湖景区交通组织事项的通告》。
[21][英]彼得•莱兰、安东尼：《英国行政法教科书》，杨伟东译，北京大学出版社2007年版，第369页。
[22]在美国学者苏利文看来，比例原则最早的起源与战争法中关于正义战争的定义相关，比如在西塞罗看来，只有用尽和平手段仍无法解决争议时发动的战争才是正义的，且发动战争的目的只能是为了维持和平，这其中就蕴含着最早的比例原则。See E. Thomas Sullivan and Richard S. Frase， Proportionality Principles in American Law， Oxford University Press 2009， pp. 13一15.
[23]对比例原则到底包含何种内容，学术界尚存争议，有三阶理论和两阶理论之争，两阶理论认为适当性原则没有意义，因为所有行政活动都必须有助于达成目的，况且适当性原则完全可以被必要性原则吸收，但总体而言三阶理论居于主流。关于两阶理论，参见陈新民：《德国公法学基础理论》下册，山东人民出版社2001年版，第374页。
[24]城仲模；《行政法之基础理论》，三民书局1980年版，第40页。
[25]参见城仲模主编：《行政法之一般法律原则》(一)，三民书局1999年版，第124页。
[26]在对其精细化分析之前，笔者假定待评价的多种行政限制措施所欲实现的行政目的是一样的，但其对于行政目的实现的促进作用大小以及对被限制人侵害程度高低不同，笔者在此不分析行政目的本身的高低。
[27]谢世宪：《论公法上之比例原则》，载前注[25]，城仲模主编书，第123页。
[28]See Robert M. Bastress， The Less Restrictive Alternative in Constitutional Adjudication： An Analysis， A Justification， and Some Criteria， 27 Vand. L. Rev. 987(1974).
[29]具体可以看被限制权利的类型、规制领域、程度和效果以及公益迫切性等，当然，这只是一个动态的关联，也并非精确的判断，具体参见蒋红珍：《论适当性原则》，《中国法学》2010年第3期。
[30]一般在对比行政限制对被限制人造成侵害程度的大小时，认为强制限制损害程度高于双方合意下限制，负担处分高于禁止令。但由于本文讨论的是对物权限制问题，故只需要比较限制前对产价位和限制后对产市场价值的贬损数额即可，这是对物权行政限制比例原则适用的特点。
[31]比如同为人多地少的香港，就没有采取限行措施，交通拥堵好于北京。参见刘韬：《香港这样破解交通难题》，《人民日报》2006年12月12日。
[32]See F. Bossehnan， D. Callies&J. Banta， The Taking Issue 80一81 (1973)， quoting The Case of the King's Prerogative in Saltpetre，12 Co. Rep.12一13 (1606)
[33]See M. HorWitz， The Transformation of American Law 1780一1860， Hereinafter Horwitz 1977， pp. 63一64； Treanor， Origins and Original Significance of the Just Compensation Clause of the Fifth Amendment， 94 Yale Law Journal， p.695.
[34]陈新民：《德国奋法学基础理论》上册，山东人民出版社2001年版，第436页。
[35]See Lucas v. South Carolina Coastal Council， 505 U. S. 1003， p. 1025.
[36]See Armstrong v. United States， 364 U. S.40(1960)，p.49.
[37]See Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp， 458 U. S.419(1982)，p.419.
[38]同前注[35]，第1017页。
[39]即佩恩中央交通会司案的衡量框架，如政府行为的性质是排除有害使用，则不予补偿；如果政府限制行为剥夺其预期全部的时产收益，All常补偿。See Penn Central Transp. Co. v. New York City， 438 U. S.104(1978) ， p.124.
[40]即林戈尔案提出的新衡量因素，在该案中，最高法院认为行政限制是否实质上促进公共利益与补偿无关，其主张行政限制本质是在纳税人之间分担奋共利益实现的成本，关健看是否有人受到了不公对待。See Lingle v. Chevron U. S. A. Inc. ， 544 U. S. 532(2004)，p. 545.
[41]同前注[13]，哈特穆特•毛雷尔书，第703页以下。
[42]参见[德]黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第269页以下。