我国公共租赁住房制度的政策法律分析——基于公共租赁住房市场化的研究视角

    ( 三) 住房租赁补贴制度——公共租赁住房市场化制度的核心
    无论是从政策可行性来看，还是从国家住房保障职责的履行来看，公共租赁住房的市场化理应成为我国住房保障制度建设的政策新趋向。但是市场化的公共租赁住房的租金必定会高于实物补贴下的租金，进而超出中低收入家庭的承受能力，因此在推进公共租赁住房市场化的过程中，我国必须同步推进住房租赁补贴制度，以货币方式补贴所有中低收入群体租赁的适当住房房租中不能承担的部分。具体而言，建立完善的住房租赁补贴制度需要积极推进以下方面的制度建设：
    第一，建立住房租赁补贴专项财政制度。住房租赁补贴虽然保障对象众多、完全需要由国家财政出资，但因每年每份数额较少，所以总数并不高。我国2011 年即将建设的160 万套廉租住房和220 万套公共租赁住房投资预计 5000 亿人民币，如果采取住房租赁补贴的形式，国家只补贴公民所租赁的适当住房房租中不能承担的部分，按平均每份每年补贴 5000 元计算，380 万份住房租赁补贴每年只需190 亿人民币，约是国家一次性投资建设保障性住房成本的 1 /25，3600 万份住房租赁补贴每年也只需要 1800 亿人民币，不会成为政府沉重的财政负担，这部分资金可以来自中央财政转移支付和地方政府部分土地出让收益，中央和地方政府应在年度预算中重点列出专项资金，保证每年住房租赁补贴的资金投入。
    第二，合理确定住房租赁补贴的保障对象。住房租赁补贴保障对象范围可以参照目前公共租赁住房的配租对象范围，但保障对象应当满足以下条件： 一是该城镇的户籍人口或常住人口； 二是在该城镇中没有产权住房或虽然有产权住房，但人均住房小于一定面积需要租赁住房； 三是家庭财产和目前收入难以支付市场价格房租； 四是没有接受其他住房保障。各地方可以根据实际情况制定相应的具体标准，在制定具体标准时，各地要发挥“筑巢引凤”的作用，将住房保障和人才战略方案结合，为城市的发展不断积累人力资本，将住房保障变成一个有着技术与人力导向的复合工程[16]。
    第三，对目标群体实行分类补贴制度。由于中等以下收入群体支付能力也有很大差异，所以应制定详细的住房分类补贴标准，对不同困难程度的家庭实行不同的补贴，用有限的公共财政实现社会效益的最大化，同时还要充分发挥住房租赁补贴对城市人才结构的优化作用。笔者认为住房租赁补贴的分类标准主要有两种： 一是住房租赁补贴的数额要保障不同收入和人口的家庭有能力租赁住房。国家应该建立完善的收入申报制度、收入评估制度和社会监督机制，详细核查满足条件人群的收入，然后对满足条件的家庭按人口数等要素进行分类，评估出满足该家庭生活基本需要的住房最小面积，按照家庭收入和市场租金的差价进行补贴，可以采取补贴给租赁者的形式，也可以采取补贴给出租者的形式。二是制定住房租赁分类补贴标准时要充分发挥分类补贴对人口流动的影响，引导人口的合理定向流动。对于城市发展需要的专业人才，可以适当提高住房租赁补贴，而对于农民工群体，因为农民工一般拥有自有住房，只是在城市工作时缺少临时性的住房，所以对农民工应引导其租赁小面积，或是宿舍性质租赁住房，核算房屋租赁价格时应当按照小面积住房予以核算。各个城市可以按照自身发展对人才的需求，确定住房补贴分类的标准，吸引所需人才和企业的进入，引导人口的合理流动，优化城市人才结构，促进城市健康发展。
    第四，建立完善的住房租赁补贴分配制度。对此： 一是要明确住房租赁补贴部门的责任，确保住房租赁补贴制度的顺利落实； 二是住房租赁补贴实行申报审查制度，符合条件的对象要经过申请，审查合格后才获得相应住房租赁补贴； 三是住房租赁补贴审查过程要公开透明，充分发挥社会监督的作用，住房租赁补贴部门可以设立专门网站，公开申请人的详细资料，进行社会监督； 四是在国家资金有限，不能做到“应补尽补”时，住房租赁补贴可以通过摇号等方式分配，做到分配过程公开透明、分配结果公平公正； 五是对于申请内容不真实，骗领住房租赁补贴的人员，应该引入刑法处罚制度，以诈骗罪论处； 六是采取直接向出租者发放住房租赁补贴充抵房租的方式，防止申领者将住房租赁补贴挪作他用，不能发挥应有功能； 七是建立住房租赁补贴对象动态控制制度，对住房租赁补贴对象实行年度审核，对于不再符合条件的对象，及时停止发放住房租赁补贴。
    四、公共租赁住房市场化的配套制度建设
    建立住房租赁补贴制度解决了公共租赁住房市场化的核心问题，但是要吸引社会资金投入公共租赁住房产业，还需要相应配套制度的及时跟进。
    ( 一) 建立国家公共租赁住房公司制度
    公共租赁住房市场化刚刚兴起时，社会单独投资设立的公共租赁住房企业必定较少，国家要承担起建设大量公共租赁住房的任务，所以各地应尽快将政府中的公共租赁住房建设运营机构改组为国家公共租赁住房公司，在市场化的机制下积极探索盈利方式，吸引社会融资。如果公共租赁住房作为新兴产业融资还是困难，这就需要财政给予国家公共租赁住房公司一定的资金支持，以保障公共租赁住房初期的建设数量。随着公共租赁住房市场的发展与成熟，国家租赁住房公司要做到以下几点： 一是要吸引更高比例的社会融资，吸引社会企业参与公共租赁住房业务； 二是应根据需要逐渐减少供应数量，国家租赁住房公司可以减少建设数量，也可以将所持公共租赁房出售给社会企业或当作商品房出售，回笼资金。三是国家公共租赁住房公司应利用公共租赁住房的建设和出售调节市场上公共租赁住房的数量与价格，使其维持在合理水平，引导各类公共租赁住房公司形成健康合理的竞争格局。
    ( 二) 建立适应公共租赁住房市场化的新型土地供应制度
    国家要探索新型公共租赁住房土地供应制度，满足公共租赁住房建设用地需求。在供应面积上，各地要把公共租赁住房建设用地纳入年度土地供应计划，予以重点保障； 在土地价格上，国家要降低公共租赁住房用地的成本。降低用地成本似乎应该采取土地划拨制度，但在市场化条件下实行公共租赁住房建设用地全部划拨方式也是有困难的。因为信息不对称，容易造成公共租赁住房的选址不能满足群众需求，可能威胁商品房土地供应，公共租赁住房建设用地在公共租赁住房企业之间的分配难以把握。因此，市场化条件下的公共租赁住房用地宜采用出让方式，与商品房公司一同竞价，国家单独建立公共租赁住房土地出让金补贴制度，以该城市相应面积土地出让金平均价格补贴公共租赁住房公司。这种土地供应制度有助于提高公共租赁住房项目与商品房建设项目的竞价能力，确保公共租赁住房土地供应，有利于建立公共租赁住房用地在公共租赁住房企业间的分配标准，还可以由市场调节公共租赁住房的位置规划，满足群众需求。
    ( 三) 建立针对公共租赁住房产业的优惠制度
    《指导意见》中对发展公共租赁住房的优惠制度的规定主要有： 各地区在加大政府对公共租赁住房投入的同时，要切实采取土地、财税、金融等支持政策； 公共租赁住房建设涉及的行政事业性收费和政府性基金，按照经济适用住房的相关政策执行； 鼓励金融机构发放公共租赁住房中长期贷款； 支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公共租赁住房建设和运营。另外2010 年财政部和国家税务总局联合发布《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》，对公租房建设和运营中涉及到的土地使用税等多项税收给予了政策上的优惠。要推进公共租赁住房市场化，国家应对公共租赁住房建设扩大政策优惠，根据公共租赁住房产业的盈利情况，适当实行免除建设性规费、金融机构优先予以融资、财政给予贴息等优惠政策，并出台相关文件详细规定，保障优惠政策的落实。
    ( 四) 建立拓展公共租赁住房产业收益模式的相应制度
    要推进公共租赁住房市场化，还要拓展公共租赁住房产业收益模式，提高公共租赁住房产业的收益率。《指导意见》规定新建的公共租赁住房“只能租赁，不得出售”，这是在政府主导公共租赁住房建设下保障公共租赁住房供应数量、防止分配过程中腐败现象的对策。笔者认为在市场化模式下，对于社会企业单独投资开发的公共租赁住房可以采用租售并举的形式，即不必永远当作公共租赁住房，国家可以允许在其出租满一定年限之后，或补交相当于公共租赁住房所享受的优惠之后，重新当作商品房出卖，这种方式降低了公共租赁住房的开发风险，开发商还可以先租后售两次盈利，可以吸引社会投资。由于国家公共租赁住房公司承担提供充足数量公共租赁住房的任务，所以其开发的住房不宜出售盈利，但如果有需要，也可以以出售的方式减少公共租赁住房的数量。另外，还可以允许开发企业在建设公共租赁住房时配建一定比例的商铺出租出售盈利等。
    ( 五) 在不同时期建立相应的准入退出制度
    笔者认为在公共租赁住房市场化成熟的时候，住房保障的准入退出机制应由住房租赁补贴来行使，公共租赁住房只是普通的可租赁住房，面向所有群体，兴建公共租赁房的目的只是增加可租赁住房的数量，不应设定准入标准； 公共租赁住房的退出也不应作强制性的规定，对于不再符合住房保障标准的人群应该停止向其发放住房租赁补贴，另外，公共租赁住房可以以小面积等特点引导不再符合住房保障的人群自觉退出公共租赁住房。但在公共租赁住房建设的初期数量不能满足需要时，公共租赁住房还是会由于安定性、安全性等优点成为稀缺性资源。所以在公共租赁住房市场化的前期，国家公共租赁住房公司建设的住房不宜面对所有群体，应只面向住房租赁补贴的对象，随着公共租赁住房数量的增加，各个地区可以逐渐放宽准入退出条件，使公共租赁住房完全成为可租赁的普通住房。但对于社会公共租赁住房公司的住房，笔者认为在任何时期国家都不宜设立强制的准入退出条件，租赁给何种群体应完全交由公司自己决定。
    ( 六) 建立公共租赁住房产业监管制度
    由于公共租赁住房承担着提供足够数量可租赁适当住房的任务，所以市场化的公共租赁住房也不同于其他普通商品，具有商品性和保障性双重属性，因此国家要加强对公共租赁住房产业的监管。在监管主体上，由于公共租赁住房建设经营是住房保障的重要内容，所以应当由各级住房保障部门负责。在监管的内容和方式上，一方面住房保障部门应该定期发布公共租赁住房产业信息，控制国家对公共租赁住房产业的土地、财税、金融等优惠政策，对公共租赁住房的规模、选址、租金水平、套型结构、建设标准和设施条件等方面加以引导，促进公共租赁住房产业健康发展； 另一方面国家要对公共租赁住房建设经营所享优惠、公共租赁住房的用途、公共租赁住房出售等方面严格控制，对骗取公共租赁住房优惠政策、擅自更改公共租赁住房用途、擅自将建好的公共租赁住房出售的企业，应追究其相应的法律责任。
 
 
 
注释:
[1]何不“先租后买，先小后大”——回归理性住房消费观[EB/OL]． http： / /news． xinhuanet． com/politics/2011 － 01/04/c_
12941766． htm．
[2]全年建设住宅高达 1000 万套 公租房占主要部分[EB/OL]． http： / /www． 21cbh． com/HTML/2010 －12 －2/zMMDAwMDI-
wODczMw． html．
[3]3 月 9 日住建部答保障性住房建设和房地产市场调控[EB/OL]． http： / /live． people． com． cn/note． php? id =
858110308140633_ctdzb_003．
[4]温家宝． 政府工作报告[EB/OL]． http： / /politics． people． com． cn/GB/1027/14148864． html．
[5]中国开工建设 1000 万套保障房 1． 4 万亿从哪里来? [EB/OL]． http： / /news． xinhuanet． com/fortune/2011 － 02/21/c_
121102162． htm．
[6]利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市已经确定[EB/OL]． http： / /www． mohurd． gov． cn/lswj/01/xw0805_
02． htm．
[7]温家宝． 今后 5 年将新建 3600 万套保障房[EB/OL]． http： / /house． people． com． cn/GB/14015733． html．
[8]国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知[EB/OL]． http： / /www． mlr． gov． cn/zwgk/zytz/201003/
t20100310_140797． htm．
[9]上海市住房局． 民资对公租房缺乏兴趣[EB/OL]． http： / /www． stockstar． com/zsh/SS2010112630168237． shtml．
[10]住建部下死命令 今年建 1000 万套保障房[EB/OL]． http： / /www． cnr． cn/hnfw/xwzx/yw/201102/t20110222_507701770．
html．
[11]2010 年全国住房用地供应计划执行情况公告[EB/OL]． http： / /www． mlr． gov． cn/zwgk/zytz/201101/t20110129_814507．
htm．
[12]国家发改委政策研究室课题组． 部分发达国家住房制度及其特点[J]． 中国党政干部论坛，2010，( 12) ．
[13]赵进． 香港公营房屋建设及其启示[J]． 国际城市规划，2010，( 3) ．
[14]徐松明，陈 峰． 英国住房问题求解路径解析与中国借鉴[J]． 华中师范大学学报( 人文社会科学版) ，2009，( 5) ．
[15]李莉． 美国公共住房政策演变述评[J]． 史学理论研究，2010，( 1) ．
[16]公租房五省市经验启示录[EB/OL]． http： / /finance． stockstar． com/MS2010112630000266． shtml．