农地纠纷、村民自治与涉农信访——以北京市调研为依据
1．2001年最高人民法院研究室的两项答复
根据最高人民法院研究室《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(2001年7月9日法研［2001］51号)和最高人民法院研究室《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》(2001年12月31日法研〔2001〕116号)的规定:“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”
根据最高人民法院2001年的上述两项司法解释，农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，法院应当受理。须注意，这两则司法解释适用的情形是村经济组织与其成员之间的纠纷，而非成员之间的纠纷。而在本文上述两则案例中，其纠纷实际上是在村集体经济组织成员之间发生的，并不是集体经济组织或村委会不愿意给“新户”和“衍生人口”分配收益，而是其他的多数村民通过村民大会或村民代表大会这一合法的形式不给此两类特殊人群平等分配利益的机会。一如前述，村委会和村经济经济组织只不过是这一决议的执行者而已，而并非始作俑者。因此，在上述两则案件中，最高人民法院的这两项司法解释没有适用的可能。
2．2005年最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》
最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释［2005］6号)第1条规定:下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理:(一)承包合同纠纷;(二)承包经营权侵权纠纷;(三)承包经营权流转纠纷;(四)承包地征收补偿费用分配纠纷;(五)承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。对于这一条的理解，有令人费解之处。该条第1款第(二)项“承包经营权侵权纠纷，应予受理”，与第3款“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”，是否有明确的界限?如在上述“新老户”问题中:(1)村民会议决议不给原告分配确权确利款，是属于第1款第(二)项规定之情形，还是属于第3款规定之情形?(2)村民大会决议，就征收补偿费用，给“老户”每人8万，给“新户”每人2万，是属于第1款第(二)项规定之情形，还是属于第3款规定之情形?
在第一种情形下，确权确利款是土地承包经营权的孳息，剥夺权利之孳息，应属于侵害此种权利本身。因为，拥有权利的目的在于使用、收益和处分，此种情形应属于侵犯土地承包经营权之收益，自应属于侵害该权利本身。因此，在这种情况下，根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第1款第(二)项，法院应该受理，这也正是怀柔区案件中所指向的事实。但是，遗憾的是，对于调研中发现的怀柔区“新老户”问题则属于第二种情形，由于根据该司法解释第1条第3款，“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”，法院即拒绝受理此类案件。因此，本项规定非常值得质疑。所谓“土地补偿费”，应是指农村土地被征收或征用之后，由征收或征用方补偿给集体的费用。这部分费用应属于集体内所有成员所有，应由村民大会或村民代表大会制定分配标准，由村委会执行分配任务。如果村民对分配数额有异议，应属于普通的民事争议，缘何法院不予受理呢?这与兄弟姊妹按份共有的房子被拆迁了，而其中一位就多数兄弟姊妹制定的补偿费分配标准有异议而诉至法院的情形有什么实质性区别呢?难道，兄弟姊妹之间的这种纠纷法院也能不受理吗?
在昌平区发生的“衍生人口”案中，原告系2004年8月1日以后出生的村民，但出生后即获得了村民资格，与其他村民一样，享有平等的土地承包经营权。2007年，该村一部分土地用于合作开发进行新村建设，取得了一定的收益。村民代表会议认为应按照2004年8月以前的人口来分配收益，于是原告这部分人的土地收益权被剥夺了。那么，根据最高人民法院上述的司法解释，这种情况属于哪一类纠纷呢?根据上面的分析，此种纠纷既可能属于第1条第1款第(二)项中所指的“承包经营权侵权纠纷”，因为这是侵害了土地承包经营权之孳息;又可能属于该条第3款规定的“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的”的情形，而且从文义上说更加符合这一款的规定。但是，法院还是受理并审理了这起案件。由此证明，该条的适用是比较混乱的。
3．2009年最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》
根据2009年最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》(法发〔2009〕37号)第7条的规定，按照《物权法》、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的相关规定，妥善处理好征地补偿费用分配等纠纷。在审理因土地补偿费分配方案实行差别待遇，侵害当事人利益引发的纠纷案件中，要依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。
这是迄今为止最高人民法院就农地纠纷所作出的最新司法解释。该条明确强调要妥善处理好征地补偿费用分配等纠纷，并针对因土地补偿费分配方案实行差别待遇的案件，指出要依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。这证明，目前实践中因农村土地补偿费用分配不均而引发的问题确实已经成为普遍现象，且在此类案件中，妇女、儿童等“衍生人口”处于弱势地位。
但是，该司法解释并未正视该院前述司法解释以及实践中就此问题所产生的乱象，并未提出技术性的新规定，以终结此种混乱情形。或者，这仍然是最高人民法院尚未觉察到的一个重大问题。
4．2004年北京市高级人民法院《关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见(试行)》
在北京市，法院拒绝受理此类案件最直接的依据是，北京市高级人民法院2004年12月10日作出的《关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见试行)》(京高法发［2005］68号)第8条第1款规定:在土地征用补偿案件中，村民认为补偿费用偏低而起诉村集体经济组织或村民委员会的案件，如村集体经济组织或村民委员会通过民主议定方式形成分配决议，并无截留、扣缴、挪用或分配不公情形的，应裁定驳回村民的起诉。但是，该条第2款又认为，因村集体经济组织或村民委员会对土地征用补偿费截留、扣缴、挪用或分配不公等原因，村民认为没有实际得到补偿费用的，应以村集体经济组织或村民委员会为被告。在审理中，有证据证明确有截留、扣缴、挪用或分配不公事实的，村民要求返还收益的，法院应予支持。但在这一款的情形下，由于决议是村委会或村集体经济组织作出的，因此委会会和村集体经济组织是当然的被告。但是，本文所讨论的两则案例，都是由村民大会或村民代表大会作出的决议，因此不是上述《指导意见》第8条第2款中所指情形。
北京市高级人民法院在起草“京高法发［2005］68号”第8条时对此予以特别说明:“此类案件最难处理的地方就是谁是适格的被告。村民多以村民委员会作为被告。虽然最高人民法院在2001年连续出台了两个《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的批复》，原则上认为人民法院应当受理。但实际上村民委员会并非土地补偿费、安置补助费标准的制定者，其仅仅是执行者，并且在其并无截留、扣缴或分配不公的情况下，让其承担责任显然是不合适的，故本意见区分了二种情况。”但可惜的是，这种区分并未提供正确的裁判指引。
根据“京高法发［2005］68号”第8条第1款的规定，如果村集体经济组织或村委会是以民主议定方式形成分配决议，并无截留、扣缴、挪用或分配不公情形的，应当驳回村民的起诉。这是因为“实际上村民委员会并非土地补偿费、安置补助费标准的制定者，其仅仅是执行者，并且在其并无截留、扣缴或分配不公的情况下，让其承担责任显然是不合适的”[13]。对此，我们有理由认为:(1)第8条第1款中的“民主决议”，不是村委会内部的民主决议，而是村民大会或村民代表大会的民主决议。因为，如果是村委会内部的民主决议，则村委会就是土地补偿费、安置补助费标准的制定者，当然是适格的被告。正因为此种标准是由村民大会或村民代表大会制定的，由村委会来当被告才是不合适的。(2)如果村委会在执行村民大会或村民代表大会决议的时候，存在截留、扣缴或分配不公的情况，则让其承担责任并无不可。由此看来，从第一点推论来看，由于村委会不是标准的制定者，故其不是适格的被告，但是从第二点推论来看，其却有可能承担责任，则又可能成为适格的被告。因为，是否应由村委会承担责任，取决于其是否有扣缴或分配不公的情况，而判断其是否有如上情况，是必须在受理之后的诉讼过程中才能确定的。而在此项查明“是否有扣缴或分配不公的情况”之过程中，村委会已经是作为被告参与诉讼了。由此可见，依据北京高级人民法院的这一款解释，村委会虽然可以为村民大会或村民代表大会“顶雷”成为被告，但是，该解释却没有照顾到“谁行为，谁负责”这一基本的法理，难以自圆其说。
5．2005年北京市高级人民《关于涉农纠纷受理问题的指导意见》
2005年5月23日北京市高级人民《关于涉农纠纷受理问题的指导意见》(京高法发［2005］264号)第1条第8款规定:结婚者在新居住地未取得承包地，离婚者、丧偶者仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的情况下，发包方收回其原承包地，结婚者、离婚者、丧偶者起诉要求退还原承包土地，恢复土地承包经营权的，依法受理。该规定涉及到了“衍生人口”的农村土地承包权问题，但只解决了问题的一个方面，即如果没有取得新的承包地，原有承包地退回诉讼可以得到受理;并未赋予新娶进来的媳妇或者入赘的姑爷在本村不能获得土地承包经营权时起诉的权利。[14]
“京高法发［2005］264号”第2条第1款规定:村民对村民会议就农村集体财产收益形成的决议、分配方案不服，起诉要求确认决议、分配方案无效或撤销的，不予受理，法律法规有明确规定的除外。该条第2款规定:集体财产收益分配的决议、方案，经村民委员会提请村民会议讨论决定，因分配决议、方案的履行而起诉的，依法受理;没有分配决议、方案而起诉要求分配集体财产收益的，不予受理;认为分配决议、方案没有给予平等的村民待遇，起诉要求享受平等待遇的，不予受理。从这两款看，“新户”因承包地被征收而产生少分补偿费的问题，北京市的法院无法受理此类诉讼。
6．综合分析
在调研中我们发现，诸多类似的案件，当事人起诉到法院，法院多以此系村民自治的范围，法院无权受理为由拒绝受理，由此酿成规模较大的群体访，极大地影响了农村社会的稳定。根据上述分析，不管是最高人民法院的司法解释，还是北京市高级人民法院的指导意见，对于村内多数成员利用村民会议或村民代表大会等合法形式作出决议，就新增土地收益(主要是土地被商业利用后所产生的补偿费)分配，侵害小部分“新户”、“衍生人口”等村民利益的案件，多数法院倾向于不受理，少数如本文所列两则受理的案件，也存在在法理上无法自圆其说，判决说理混乱的状态。[15]此种问题之所以存在，一方面是由于最高人民法院在制定司法解释时，未对可能发生的各种情形进行准确界定;另一方面，也是更重要的一个方面，法院在所谓的村民自治面前止步不前，认为农村土地补偿费用分配是村民自治的权力范围，法院无权干涉。况且，针对村民大会或村民代表大会的决议，也无法明确谁是被告，难以满足《民事诉讼法》第108条规定的受理条件。如果面对大量的此类案件，法院向当事人关起来救济大门，那么可想而知，群体性的上访潮必将汹涌而至，其后果自不容乐观。
(三)政策分析:2004年北京市《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》
2004年北京市《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》(京发［2004］17号)第3条规定:流转土地承包经营权是农户依法享有的权利，流转的主体是承包方，任何组织和个人不得强迫或阻止。不得假借少数服从多数强迫农户放弃土地承包经营权或变更土地承包合同。在这条规定中，特别值得注意到是，其强调了“不得假借少数服从多数强迫农户放弃土地承包经营权或变更土地承包合同”，这在政策层面明确不能以“少数服从多数”的“多数人暴政”，侵害他人的土地承包经营权。深刻理解这一政策依据，对于处理上述案例具有重要意义。
此外，该意见还在第4条规定，具有集体经济组织成员身份的人员，拥有集体的土地承包经营权。农村集体经济组织成员身份，各地区结合本地的实际情况，可以参照下列条件确定:(1)一轮土地承包时，已经取得本集体经济组织土地承包经营权的农户及其衍生的农业人口。(2)按照市政府制订的有关政策进行异地搬迁的水库移民、强泥石流易发区和采空区移民以及其他政策性移民。(3)上述两类以外的农业人口人员，已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累，经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论同意后，取得本集体经济组织成员身份，获得土地承包经营权。未履行前述条件的，其土地承包经营权根据户口迁出村的具体情况，协商解决。这也是“新户”与“衍生人口”享有土地承包经营权及其孳息的政策依据。之所以要强调“新户”与“衍生人口”利益保护的政策依据，是因为对于农地纠纷的处理，在实践调研中我们发现，村民、村干部和乡镇干部首先想到的是政策依据问题，而不是法律。这是由农地纠纷的特殊性所决定的。我国法律也对政策的作用给予了足够的重视(《民法通则》第6条)。事实上，对于上文所举的两则案件而言，两地法院判决歪打正着，其直接的依据便是采信了上述北京市政府平等保护农民土地承包经营权的政策。但是，这种以政策压倒法律的做法，显然又与基本的法治精神背道而驰。
四、以农地纠纷为主的涉农信访所面临的困境与出路
(一)良法缺失与信访制度困境
根据本文第二节的分析，由征地补偿分配不均而产生的“新老户”与“衍生人口”问题是当前农地纠纷中较为典型的类型，而围绕农地纠纷而引发的信访则占涉农信访的绝大比重，而且日趋增多，情况不容乐观。根据本文第三节的分析，以确保村民自治顺利实施为己任的《村民委员会组织法》实际上成为村内“多数人的暴政”的法律依据，而最高人民法院及下级法院在司法实践中，又在所谓的“村民自治”面前却步不前，从而导致在实体法上少数人群的农地权益被“合法”侵害，且诉讼无门，唯独走上无止境的信访之路。这在任何一个法治国家，都是不正常的现象。因为，法治必须首先是良法之治，如果允许他人通过“合法”手段剥夺本应属于自己的财产，此种法律就一定不是良法了。于是，由于“良法缺失”，法治之路堵塞，农民不得已而求助信访来解决问题。但是，走向无止境的信访之路，是否就是法治之路，是否就能最终解决此类纠纷呢?这就需要审视，在现行制度安排下，信访究竟扮演一种什么样的角色?
从《信访条例》第6条第2款来看，信访工作机构被定位于一级人民政府的事务性机构，而非拥有行政管理权能，且具有独立行政主体资格的行政机关。[16]它代表人民政府受理人民的来信、来访，是“窗口”部门;而在行政组织架构中，它则是人民政府与各职能部门的连接点，负责将人民的来信、来访交办、转送给各职能部门，实行信访“归口管理”，并督促检查其办理。很显然，信访部门并不直接处理信访事项。在特殊情况下，信访机构虽以承办“上级和本级人民政府交由处理的信访事项”，但其前提是获得了各级政府的授权。因此，就规范层面上而言，信访机构的职责仅限于受理、中转、督办、提供决策建议等，其本身不具备独立办理信访事项的资格，相应地，其也无法拥有独立办理信访事项的各种资源支撑。落实到实践中，要求信访机构妥善处理信访事项，是对它的苛求，信访机构当然无法承受其重。
(二)“倒逼机制”与信访职能的异化
在当前的信访体制下，由于一味强调“将问题解决在基层”，并辅之以在政绩考核、人事提拔等方面的信访否决制度，使得中国信访在体制内形成了一种“倒逼”机制，[17]进而造成农民对通过信访解决问题存在过高期望，[18]而实际上诚如前文所述，信访在制度安排上并无此种能力，于是便在访民与基层信访机构之间形成了一种非常紧张的关系。实践中，信访机构不具有解决实体纠纷的事权，主要依赖做思想工作、安抚上访人等软性方式来缓解问题。可以肯定的是，信访机构作为“无钱、无剑”亦无法“独立”的中间人，自是很难解决那些长期积压且矛盾冲突激烈的信访问题。
由于缺乏制度上的正当性，且在“倒逼”机制这种非制度化压力下，基层信访机构因维护社会稳定的需要，往往对个别信访群众在法律规定以外给予特殊帮助，“花钱买平安”、“人民内部矛盾用人民币解决”成为普遍的工作方法。但是，这并不能从根本上解决问题。得到额外好处的信访人往往在得到实惠后，并不安分守己，息事罢访，相反，他们不仅借此向其他信访群众进行“经验交流”，而且变本加厉地索要更多利益。调研过程中，我们发现这类相关案例非常之多，例如，在海淀区四季青乡，个别拆迁户在已得到了非常优惠的补偿后(与同等拆迁户相比)，仍不满足，通过缠访、闹访等手段迫使基层乡政府再给予一定补偿，这直接引发了其他访民的利益最大化的欲望，同时还激发了潜在访民上访的可能性。在北京，还有个别访民选择奥运会、两会期间等重大政治事件发生的时候上访，政府为了维护稳定的需要，对其进行特殊帮助，这亦给其他访民做出了错误的价值导向。此种非制度化的“优惠政策”在实践中备受诟病，囿于人、财、物的有限性，基层政府常常疲于应对。
面对上级与访民的双重压力，除了采取给访民很多“优惠待遇”这种非制度性措施之外，很多基层政府信访机构还逐渐突破《信访条例》第6条给信访职能部门所设定的职权范围，在“地方”建立了信访问题解决的实体机构。课题组在调研中发现，一些基层信访部门已经组建社会矛盾纠纷调处机构，将信访办与之合署办公，实际上“两块牌子、一套人马”。此种机构的设置及其运作，具有吸收民间调解组织职能的倾向。北京市怀柔区社会矛盾调处中心在这方面就是一个典型，其已经完成了“三调对接”(人民调解、司法调解、行政调解)。该矛盾调解中心要求区各重要政府职能部门都在该中心设立办公席位，每天派人值班，以便协调为访民及时解决问题。由于公、检、法及政府职能部门都在现场办案，使访民有效避免了被“踢皮球”的遭遇，并简化了一切繁琐的程序，直接追求“实质正义”，使问题能获得快速的终局解决。因而，访民普遍认为，来调处中心几乎可以解决所有的问题。如此，信访由“中转”部门变成了实体问题的“终结者”，信访“类司法化”使信访职能挣脱了现有制度的藩篱而发生了异化。
(三)信访与司法关系的厘定与涉农信访问题之出路
“作为一项具有中国特色的制度，信访产生于权利救济与纠纷解决机制缺乏的时代背景之下。”[19] 1951年《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》正式确立了新中国的信访制度。在信访制度设立之初，政治沟通是信访工作的主要工作定位，信访工作注重的是“问题处理”和“群众监督”。尽管这一时期的信访工作也涉及到个别的、具体的纠纷解决工作，但是“问题”和“意见”是信访工作的主要内容。自20世纪80年代起，信访的信息传达、政治参与功能逐渐让位于纠纷解决功能，尤其是最近十年来，信访在我国的纠纷解决系统中已经成为不可替代的重要组成部分。[20]一如前述，在某种意义上，现阶段一些信访机构通过与各地最高权力的联系，功能发生异化，事实上走向“超级法院”的通道，甚至本身就扮演着“超级法院”的角色，成为纠纷解决机制的核心部分，甚至成为最终的纠纷解决机构。
在“稳定压倒一切”的政治氛围下，信访的“类司法化”获得了政治上的高度认可，人民群众也在一定程度地享受着此种非程序化的便捷解纷通道带来的“实质正义”的好处，并且，社会各界亦似乎对其积极作用乐见其成。但是，从制度理性的角度言之，我们仍然需要追问，此种信访功能异化的背后是否有足够的法理依据与规范依据?
无疑，终局性的纠纷解决权力应为法院所独享，我国《宪法》第123条规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。从国家权力配置角度言之，此即为排他性的授权性宪法规范。对于信访部门行使纠纷解决的终局权力，在宪法和基本法律层面皆无依据。对于信访机构与访民通过签订协议约定，通过信访解决后的问题不能再起诉的做法，也无法找到法理依据;法院以此“息诉罢访协议”为据，拒不受理访民事后反悔的诉讼，更是于法无据。既如此，我们不得不反思，在充分重视信访功能的当下，信访是否仍然还在法治的轨道上运行?对此，从依法治国的基本原则出发，我们认为，在宪法和法律没有修改之前，法院与信访还是应该各司其职，在明确分工的基础上开展协作，方能实现彼此的最大互补功能，共同构筑社会稳定的安全阀。
中国自清末变法百年来，一改两千年以来传统礼、刑并行的社会治理模式，转而求诸法律，可谓国之大幸。嗣后，虽历经沧桑，但依法治国已经写进《宪法》(第5条)，法治已经成为共识，成为常识。但是，深入农村调研的时候，我们所见所闻告诉我们，常识仍然需要言说。因为，法治在基层并未成为政府与人民的行为方式。“有事找政府”、“信访不信法”的思维方式是如此的根深蒂固，以至于酿成了一拨又一拨的信访潮。诚如本文所分析的，像农地纠纷这样的当前农村社会主要矛盾，信访不是解决问题的终局之策，因为社会纠纷必须诉诸具有中立性和终局性的司法裁判，法院才是社会冲突解决的主战场。信访只能是司法的补充，在当前中国国情之下，信访作为司法补充的多元纠纷解决方式之一，是有着现实必要性的。但是，我们仍然需要“送法下乡”，需要对农地法律进行深入的法解释学研究，分析问题的解决出路，找出法律混乱和漏洞所在，使其不断完善，成为群众解纷的可靠依据。我们的法院更应该吃透法律，依法积极作为，而不应推诿了事。如此，才能使得“法院的归法院，信访的归信访”[21]，信访不再迷失方向，而在法治的轨道上发挥其应有的和不可替代的作用。
注释:
[1]参见北京市信访矛盾分析研究中心与北京市领导科学学会:《关于对北京市十年来信访特点及发展趋势的研究》，2010年11月。
[2]李昌凤:《转型时期农民涉法信访问题探析》，载《人大研究》2005年第1期。
[3]根据朱芒的统计，在我国现行法律体系中，将维护“社会稳定”作为立法目的之一的有:《武装警察法》第1条、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第1条、《农村土地承包法》第1条以及《澳门特别行政区基本法》(序言部分)等法律;将维护“社会稳定”设置为政府责任的有《政府信息公开条例》第8条、《治安管理处罚法》第6条;将对“社会稳定”的影响程度规定为法律事件的构成要件的有《银行业监督管理法》第28条第2款。将破坏“社会稳定”规定为行为后果程度要件的有《邮电法》第37条第3项。从明文规定的内容和方式来看，《邮电法》第37条第3项的“社会稳定”概念或许与《政府信息公开条例》第8条的“社会稳定”概念的规定较为相近。参见朱芒:《什么是或者不是“社会稳定”———(2010)沪二中行终字第189号行政判决评析》，载《华东政法学院学报》2011年第3期。
[4]从国家制度建设层面看，有学者指出:“对于一个农民大国来说，恐怕没有任何制度的重要性可与土地制度相提并论。”靳相木:《中国乡村地权变迁的法经济学研究》，中国社会科学出版社2005年版，第10页。
[5]近年来，信访工作成为党和政府的一项重要工作，亦是构建和谐社会的基础性工作。参见《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》(中共中央［2007］5号文件)、《中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央处理信访突出问题及群众性事件联席会议(关于领导干部定期接待群众来访的意见)等三个文件的通知》(中办发［2009］3号)及《中央政法委关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》(中办发［2009］22号)。
[6]参见如下北京市怀柔区人民法院民事判决书:(2009)怀民初字第02193号，(2009)怀民初字第02206号，(2009)怀民初字第02207号，(2009)怀民初字第02208号，(2009)怀民初字第02209号，(2009)怀民初字第02210号，(2009)怀民初字第02211号，(2009)怀民初字第02212号，(2009)怀民初字第02217号，(2009)怀民初字第02222号，(2009)怀民初字第02223号，(2009)怀民初字第02224号，(2009)怀民初字第02280号，(2009)怀民初字第02387号，(2009)怀民初字第02388号，(2009)怀民初字第02389号，(2009)怀民初字第02390号，(2009)怀民初字第02161号，(2009)怀民初字第02181号，(2009)怀民初字第02183号，(2009)怀民初字第02184号，(2009)怀民初字第02185号，(2009)怀民初字第02186号，(2009)怀民初字第02187号，(2009)怀民初字第02188号，(2009)怀民初字第02189号，(2009)怀民初字第02190号，(2009)怀民初字第02191号，(2009)怀民初字第02192号，(2009)怀民初字第02194号，2009)怀民初字第02195号，(2009)怀民初字第02196号，(2009)怀民初字第02197号，(2009)怀民初字第02198号，(2009)怀民初字第02199号，(2009)怀民初字第02200号，(2009)怀民初字第02201号，(2009)怀民初字第02202号，(2009)怀民初字第02203号，(2009)怀民初字第02204号，(2009)怀民初字第02205号。
[7]北京市怀柔区民事判决书(2009)怀民初字第02193号。
[8] 参见北京市昌平区人民法院如下民事判决书:(2009)昌民初字第10458号，(2009)昌民初字第10457号，(2009)昌民初字第10456号，(2009)昌民初字第10455号，(2009)昌民初字第10454号，(2009)昌民初字第10453号，(2009)昌民初字第10452号，(2009)昌民初字第10451号。
[9]此类人群的法律地位问题实际上是农民集体成员资格认定问题，关于这一问题的详细论述，参见韩松:《农民集体所有权主体的明确性探析》，载《政法论坛》2011年第1期;高飞:《论集体土地所有权主体之民法构造》，载《法商研究》2009年第4期;高飞:《论集体土地所有权主体立法的价值目标与功能定位》，载《中外法学》2009年第6期。
[10]参见陈小君、高飞、耿卓等如下系列论文:《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲———以对我国十省农地问题立法调查为基础》，载《法律科学》2010年第1期;《农村土地法律制度运行的现实考察———对我国10个省调查的总报告》，载《法商研究》2010
年第1期;《农地流转于农地产权的法律问题———来自全国4省8县(市、区)的调研报告》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2010年第2期。这些调研报告都详细指出了目前在中国农村广泛存在的农地纠纷样态及其在农村社会纠纷中所占巨大比重。
[11]学者认为:“村民自治就是农村特定社区的全体村民，根据国家法律法规的授权，依照民主的方式建立自治机关，确定行为规范，办理本社区内的公共事务和公益事业。村民自治应当包括如下要素:自治的法律依据、自治体、自治机关、自治权和自治行为规范。”崔智友:《中国村民自治的法学思考》，载《中国社会科学》2001年第3期。类似的描述性定义，参见徐勇:《中国农民村民自治》，华中师范大学出版社1997年，第3页。
[12]在村民自治的组织体系中，村民会议是村民自治的最高权力(一种公共权力)机关，它可以依法决定其他自治组织包括村民委员会、村民代表会议、村民小组的组织形态，是其他自治组织的产生源泉，同时，它也是村民自治的意思机关，享有最高的自治决定权。参见周叶中、韩大元主编:《宪法》，法律出版社2006年版，第486页。
[13]实践中，北京市即有按照该意见判决的案件，如在北京市房山区人民法院(2007)房民初字第6342号原告刘志歧诉被告北京市房山区大石窝镇广润庄村村民委员会案。法院认为:原告刘志歧、刘志国、李学芝以补偿款过低为由起诉村委会，庭审中查明，村委会就占地补偿款如何分配问题，于2006年3月19日召开了党员、村民代表大会，党员、村民代表在村民代表大会决议上签字通过补偿方案。根据《北京市高级人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见的说明》的规定，村民委员会通过民主议定方式形成分配决议，并无截留、扣缴或分配不公情况的，村民仅认为补偿费用不符合法律、政策规定的，应驳回原告起诉。
[14] 参见陈小君:《我国妇女农地权利法律制度运作的实证研究与完善路径》，载《现代法学》2010年第3期;高飞:《农村妇女土地权益保护的困境与对策探析》，载《中国土地科学》2009年第10期。
[15] 实践中，有的地方法院即使受理此类案件，也是以村民委员会为被告，诉讼内容多因土地纠纷而起，特别是因农转居、出嫁女、离婚女、新生儿等问题而引起的诉讼。在此类诉讼中被告胜诉率非常低，且存在执行难的困境。参见骆晓明、周庆:《村委会官司缠身现行初探———基于临安市青山湖街道的实证调查》，载杭州市法学会编写:《社会矛盾多元化解决机制理论与实践》，知识产权出版社2009年，第324页以下。
[16] 国务院《信访条列》第6条第2款:县级以上人民政府信访工作机构是本季人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责(一)受理、交办、转送信访人提出的信访事项;(二)承办上级和本季人民政府交由处理的信访事项;(三)协调处理重要信访事项;(四)督促检查信访事项的处理;(五)研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议;(六)对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。
[17]关于信访“倒逼”机制的研究，参见李芝兰、吴理财:《“倒逼”还是“反倒逼”———农村税费改革前后中央与地方之间的互动》，载《社会学研究》2005年第4期。
[18]参见张泰苏:《中国人在行政纠纷中为什么偏好信访》，载《社会学研究》2009年第3期。
[19]林莉红:《论信访制度的定位———从纠纷解决机制系统化角度的思考》，载《学习与探索》2006年第1期。
[20]参见吴超:《新中国六十年信访制度的历史考察》，载《中共党史研究》2009年第11期;李秋学:《新中国建立后中共信访权利观的生成:情境、语境与困境》，载《湖南师范大学社会科学学报》2007年第4期;倪宇洁:《我国信访制度的历史回顾与现状审视》，载《中国行政管理》2010年第11期。