市政道路上的井盖致人损害赔偿责任承担问题研究

    （1）法条依据
    《北京市地下设施检查井井盖管理规定》[7]、《实施<北京市地下设施检查井井盖管理规定>细则》[8]、《济南市城市道路井盖设施管理规定》[9]、《南昌市城市道路井具设施管理办法》[10]等相关大城市地方法规规章对城市市政管理中所有和管理井盖相关的单位以及行政管理部门对井盖的管理义务做了详尽的规定，主要可以总结为以下几点规则：
    第一，井盖施工期间，由施工单位或建设单位负责井盖的维修、养护和管理。
    第二，井盖权属单位或者井盖管理单位负责井盖的日常维护、修缮工作。这些相应的单位必须建立健全井盖管理和维修责任制度，并配备专门巡查人员，加强对井盖的巡查和管护。在发现井盖丢失、损坏、移位、震响等情况时, 应立即补装、维修或更换。确保井盖完好无恙，车辆、行人通过时不坏、不动、 不响。
    第三，井盖管理行政单位落实检查监督职能，并在紧急情况下负责修缮，确保公共安全。井盖管理行政单位必须指派专人对公共场所的井盖经常巡查，定期检查，监督负有管理责任单位的工作。在接到报告或者发现井盖丢失、损坏等情况时，应当立即设立警示标志，并通知负有管理责任的单位进行维修或补装。在保护市政设施安全和保证车辆行人通行安全的紧急情况下或者在无法确认负有井盖管理责任的单位的情况下，应当先行补装、更换或采取其他安全措施。所需的费用, 由负有管理责任的单位承担。
    具体到行政责任主体的行政管理义务，根据《北京市地下设施检查井井盖管理规定》第5条、《实施<北京市地下设施检查井井盖管理规定>细则》第5条、《济南市城市道路井盖设施管理规定》第6条、《南昌市城市道路井具设施管理办法》第13条等地方法规规章的明文规定，行政责任主体负有以下法定的义务：
    第一，监督管理义务：建立监督巡查和定期检查制度，设立监督电话，及时受理投诉。
    第二，协调维修义务：发现险情，立即设立警示标志，通知负有管理责任的单位进行维修或补装，验收其维修工程。
    第三，替代维修义务：在保证公共安全的紧急情况下或者在无法确认负有井盖管理责任单位的情况下，应当先行补装、更换或采取其他安全措施。
    （2）法理依据
    政府相关部门在城市公共设施领域有着不可推卸的保护社会大众公共利益的行政职责。公民在发现井盖损毁、丢失的情况下，一般不可能知晓负有井盖管理责任的单位，最便利的救济途径便是找政府，通知行政管理机关。且随着最新数字化城市管理模式的普及，政府发现井盖问题、通知相关单位、完成维修任务的职能趋于便利化高效化。在这种情况下，行政责任主体，较之其他主体，便有着最先发现井盖缺陷的天然优势，需要尽到自己应有的行政管理义务而最大程度地保障公共利益。
    （3）司法实务依据
    在行政管理实务中，在北京、上海、南京、重庆、武汉等城市，已经率先试行“万米单元网格”城市管理新模式，即给井盖贴上“身份”代码。这种城市管理新模式为城市市政井盖管理提供了极大的便利，而且这种模式的逐步推广也为行政责任主体履行其具体的行政管理义务——即对井盖的日常维护和检查义务以及在特定紧急情形下的修缮义务——提供了丰富的实践范例和实务依据。
    依托数字城市技术，“万米单元网格”城市管理新模式具体包括“城市指挥中心”和“城管监督中心”。在“城市指挥中心”的电子地图上，下水道、井盖、电线、路灯等市政设施用数字编成代码，输入计算机系统，反映在大荧幕上。每1个“小方块”在实地面积都有1万平方米左右。每1－2个“小方块”分派一个监督员每天在现场巡逻，配备一台信息采集器——“城管通”，一旦发现“小圆点”有状况，监督员第一时间告知“城管监督中心”，“监督中心”核实情况后第一时间向“指挥中心”报告，“指挥中心”在第一时间内作出处理方案。这些以前至少需要2－3天才能完成的流程，现在只需要几分钟就可解决。居民有了问题可以直接找城管监督员或打监督中心特别服务电话,区城管指挥中心直接派遣到专业部门,一些久拖不决的“老大难”问题很快得到处理。[11]
    在这项城市管理的“万米单元网格”内，各种公共设施，小到一个个井盖，都有自己的“身份”代码。这样，依靠数字化管理，井盖丢失、损坏可以第一时间被发现、第一时间通知负有管理责任的单位，第一时间被补装、维修或更换，减少了管理层级,提高了办事效率,强化了行政监督,有效防止了井盖事故的发生，从源头上减少了井盖事故纠纷的损害赔偿争议。
    2、行政责任主体的行政责任
    有些政府负责人认为，行政管理机关依法履行的是行政管理职责，而并不负有对具体井盖设施进行日常维护管理的义务。因此，行政管理机关不能作为承担民事赔偿责任的主体。根据相关法律法规，如果由于维护管理不善或未尽到法定义务，而造成人身损害事故发生的，应当由井盖所有权人或约定的维护管理单位依法承担相应的民事责任。[12]
    但是，笔者认为，行政责任主体有附随其行政管理义务而存在的行政责任。若行政机关履行其行政管理义务时存在管理瑕疵——具体行政行为不作为或者不合法时，是必须承担民事赔偿责的，主要理由有二：
    (1)法条依据
    有义务便有责任。行政管理部门在没有完全履行上述行政管理义务时，在对井盖的检查和维修上存在着管理瑕疵时，即出现了具体行政行为的不作为或不合法时，根据《行政诉讼法》第67条第1款和《国家赔偿法》第2条、第3条，行政管理机关由于未尽职责的过错，导致公民遭受不必要的损害，需要对公民的人身财产损失进行相应赔偿。
    (2)司法实务依据
    根据北京市市政管委所提供的2008年井盖事故处理摘要，笔者发现，在市政管理实务中，为了使得受害人得到应有的救济，行政管理部门有时不得不承担起无主井盖的致人损害赔偿。当然，这种由行政管理部门承担最后兜底性赔偿责任的做法很难被行政机关所接受，笔者也不认可。
    但在司法审判实践中，行政管理部门若未履行其作为市政管理者应尽的井盖管理义务，往往就成为井盖事故赔偿纠纷的被告；最终法院也判决其向受害人承担相应的赔偿责任，如江苏南京的周兴国窖井盖案中，法院便判决南京市鼓楼区市政管理所一次性赔偿受害人周兴国7369.90元。[13]
    (四)社会责任主体
    实践中，若只依靠民事责任主体和行政责任主体对受害人进行损害赔偿，会出现一种救济“真空”的情况：即相关主体民事责任和行政责任的承担不具可行性或者客观上无法得到充分落实。比如，负有井盖管理责任的单位经多方调查仍不明确，行政管理部门不存在管理上的瑕疵；又比如，井盖被偷盗而致人损害，偷盗行为人迟迟未归案或者无赔偿能力，而负有井盖管理责任的单位和行政管理部门都尽到了合理的管理义务等。在这种情况下，若是由无管理过错的井盖管理单位或者行政管理部门承担受害人的全部损失，恐怕不符合损失的公平合理分担原则，也有悖公平正义的民法基本原则。
    所以，笔者认为，应建立和完善多元化的受害人救济机制，针对井盖等城市公共设施建立相应的社会救助制度和责任保险制度，构建侵权赔偿责任与保险赔偿、社会救助平行的救济模式。[14]
    首先，构建有效的社会救助机制，建立一笔“公共设施赔偿基金”，国家投入启动资金，同时接受公民、法人和其他社会组织的捐赠，委托专门机关进行管理和经营。一旦由于公共设施致人损害需要对受害人进行赔偿时，便可从这一社会救助基金中支取。
    其次，完善责任保险制度。针对井盖等城市公共设施所隐藏的安全隐患，负有井盖管理责任的单位可以为其购买责任保险。当井盖事故作为保险事故发生时，受害人可以优先获得保险赔偿金。
正如有学者所指出的,随着现代社会的发展,很多损害的发生,可以通过保险、社会基金的救助,从而实现损失分担的社会化,减少了传统的个人责任的发生。[15]
    三、结语
    综上所述，笔者认为面对纷繁复杂的井盖致人损害的赔偿纠纷，应该构建和完善由民事责任主体、行政责任主体和社会责任主体相互补充的多元化救济体系，以实现受害人救济的最大化。具体来说，针对前述所提到的司法实务中四种类型的井盖致人损害赔偿纠纷所遇到的难题，笔者认为可以尝试如下解决：
    在第一种井盖权属主体责任型的赔偿纠纷——即无主井盖致人损害的纠纷中，若无法找寻井盖权属主体承担赔偿责任时，可以启动行政责任的赔偿机制——由存在具体行政行为不作为或不合法的行政机关负赔偿责任；若行政管理机关不存在管理瑕疵，则可以启动社会救助和责任保险的社会责任赔偿机制。
    在第二种井盖管理主体责任型的赔偿纠纷中，首先，当井盖权属主体与井盖管理主体分别为两个不同单位时，应该由井盖管理主体承担赔偿责任。比如住宅小区内井盖致人损害的赔偿责任主体应该是物业公司这一井盖管理主体；其次，若是井盖管理主体无法找寻时，同样可以启动如上述第一种类型纠纷中的解决方案：有存在管理瑕疵的行政机关负赔偿责任或者由社会救助和责任保险救济受害人。
    在第三种行政管理机关责任型的赔偿纠纷中，首先，行政管理机关负有对市政井盖设施进行日常维护和检查以及在特定紧急情形下负责修缮等具体的井盖管理义务，并且当其存在具体行政行为不作为或不合法的管理瑕疵时，应该对受害人承担赔偿责任。其次，市政管理实务应该在各个城市普及和完善“万米单元网格”城市管理新模式，给城市中的每个井盖贴上“身份”代码，从而从根源上避免井盖致人损害的悲剧发生。
    在第四种偷盗井盖行为人责任型的赔偿纠纷中，若直接责任人——偷盗行为人迟迟没有归案或者没有偿付能力，则应启动相关的其他民事责任主体、行政责任主体和社会责任主体的赔偿机制：追究井盖权属主体或者井盖管理主体的民事赔偿责任以及行政机关管理瑕疵所引起的赔偿责任；若井盖权属主体或井盖管理主体可以证明其已经尽到了管理义务，以及行政机关不存在管理瑕疵的情况下，则应启动社会救助和责任保险以填补受害人的损失。
    作为公共设施的井盖，屡屡成为“城市黑洞”，这个“黑洞”已经吞噬了太多人的生命和健康，只有当负有井盖管理责任的各个单位、井盖的行政管理者和全社会共同承担起维护井盖安全的责任，我们才可以放心地在平坦安全的城市道路上行走。 
 
 
 
注释:
  [1] 参见《无盖井摔伤人谁应承担责任？》，载《北京日报》，2006年9月28日。
  [2] 参见《“夺命的井盖”案》，载中央人民广播电台法制部《现在开庭栏目组》编：《现在开庭11》，中国方正出版社2008版，第18-25页。《乌市公共设施屡遭“攻击”曝监管“软肋”》，载《法制日报》，2008年2月18日。
  [3] 这时便出现了井盖权属主体和井盖管理主体的分立。这种情况下何者为最终的责任承担主体，下文将进一步探讨。
  [4] 共同委托专门单位维护的情形下也出现了井盖权属主体和井盖管理主体的分立。这种情况下何者为最终的责任承担主体，下文将进一步探讨。
  [5] 若井盖所有人、管理人和使用人统一于一个主体，则受害人直接向其求偿；若井盖所有人、管理人和使用人分离为两个主体或者三个主体，则受害人可任意择其一求偿。
  [6] 参见《无盖井摔伤人谁应承担责任？》，载《北京日报》，2006年9月28日。
  [7] 参见《北京市地下设施检查井井盖管理规定》第四条、第八条、第九条。
  [8] 参见《实施<北京市地下设施检查井井盖管理规定>细则》第三条、第四条、第五条、第六条。
  [9] 参见《济南市城市道路井盖设施管理规定》第三条、第四条、第六条、第十四条。　
  [10] 参见《南昌市城市道路井具设施管理办法》第四条、第七条、第八条、第十三条。
  [11] 参见《北京东城区：城管新模式专治“扯皮”》，载《新华每日电讯》，2005年3月30日。《井盖路灯有代码投诉处理电子化》，载《长江日报》，2005年10月21日。《数字市政_武装到井盖》，载《封面故事》，2005年8月1日。《我市将实施数字化城市管理》，载《重庆日报》，2005年8月4日。
  [12] 参见《无盖井摔伤人谁应承担责任？》，载《北京日报》，2006年9月28日。
  [13] 参见《世上冒出个“窨井盖奖”》，载《中国律师》，1999年7月。
  [14] 观点参见：王利明：《建立和完善多元化的受害人救济机制》，载《中国法学》，2009年第4期。
  [15] 参见张新宝:《中国侵权行为法》,中国社会科学出版社，1998年版,第9页。