宅基地使用权有偿设立问题探析
按照效率和城乡平等的要求，总体而言，我国宅基地利用应向市场化、城乡一体化方向转变。在宅基地取得问题上，应采取以下对策加以完善：
（一）恢复宅基地使用权设立的私法性质
计划经济条件下，宅基地取得被异化为行政审批行为，而随着市场经济体制的建立，目前的首要问题是应恢复宅基地使用权设立的私法性质，这是集体和农民能自主行使其土地权利的前提。应从设立主体、设立条件、设立程序等方面加以完善。
首先，在宅基地使用权设立主体和设立条件上，根据《物权法》等有关规定，农村集体享有宅基地的所有权，有权依法自主在自己的宅基地上设定包括宅基地使用权在内的各种土地权利，宅基地使用权的设定人应为宅基地所有权人，而村民作为村集体组织成员，只要其符合规定的条件如符合用地规划、计划以及居住拥挤等条件等，就可以取得宅基地使用权（村集体以外的人取得宅基地使用权问题在后面再论述）。
其次，在宅基地使用权设立程序上，按物权变动的要求，要经过合意和公示两个主要步骤，取消宅基地使用权设立的审批程序；集体和村民应签订宅基地使用合同，只要集体和村民之间达成一致，就可以在集体土地上设定宅基地使用权，村民就可以合法取得宅基地使用权，但需要依法办理登记。在该程序中，没有了行政审批环节，管理部门如果认为宅基地利用不符合法定条件，可以依法进行查处，而不是通过参与设立程序进行控制，从而理顺了公权力和私权利的关系。
第三，理顺国家和集体之间的关系。设立宅基地使用权是农村集体的民事权利，国家应放弃对宅基地市场的过度干预，退回到公共利益守护者的位置。当然，为使宅基地利用符合社会公共利益，国家可以对宅基地利用做出合理的限制，比如规定宅基地利用要符合乡镇土地利用总体规划和土地利用详细规划或专门制订的农村宅基地规划，可以限定宅基地用地标准、界定宅基地的范围等。但需要强调的是，国家对宅基地的限制只是对宅基地利用是否符合法定条件的审查，而不是对宅基地权利设定的批准、控制；在宅基地使用权取得过程中，国家只是一个监督者，而不是权利设定的当事人{15}。
通过这些改革，集体土地所有人完全可以依法通过设定行为而赋予村民农村宅基地使用权，行政审批退出宅基地使用权的设定程序，恢复宅基地使用权设定的私法性质，为宅基地市场化配置奠定了基础，也使宅基地使用权有偿取得、自由流转具备了前提。
（二）逐步推行宅基地使用权的市场化配置
市场主体可以自主选择交易对象、确定交易条件是资源市场配置的基础；同时，资源配置的范围（包括地域范围和交易对象范围）越广，资源配置效率就越高。这对宅基地配置同样适用。从效率出发，有两个层面：一是对农民集体而言，应面向社会全体成员采取有偿使用方式设立宅基地使用权，这样出价最高，其权利最有保障；二是就整个建设用地（包括宅基地）而言，统一城乡土地市场、将城乡建设用地进行统一配置效率最高。因此，从效率而言，宅基地取得的主体不应仅限于本村村民而应扩展到全体社会成员。就公平而言，也有两个层面：一是在集体土地和国有土地关系上，应贯彻物权平等原则，一方面集体土地在符合规划等条件下可以与国有土地一道直接入市用于各种建设，另一方面作为土地所有者，农村集体和国家一样，可以自主与本村村民或其他主体（包括城市居民）设立宅基地使用权；二是在农村集体和村民关系上，在目前农村社会保障体系还没有建立的情况下，宅基地使用权仍然具有很强的福利性质，是村民最基本的居住保障，因而宅基地使用权初始设定还是应限定在本村村民的范围，应当允许村民无偿取得；同时，不可否认的是，在东部沿海或城镇周围等建设用地需求较多的地方，农业收入占农民收入的比重已经很小，土地的功能有所转变，这些农村的宅基地大量向村民以外的主体设立、流转甚至直接入市（国家三令五申禁止小产权房就是最好的证明）已经是不争的事实。因此，综合考虑公平与效率，在制度上应作出回应，采取宽松的态度，允许农村集体和农民自主设定宅基地使用权。
具体而言，随着社会经济的转型，在宅基地使用权的主体范围和有偿取得问题上，可以采取渐进的方式进行改革：第一阶段，在城乡一体化的社会保障制度建立之前，为保障村民的居住权，实现宅基地取得的初始公平，宅基地使用权取得制度总体上还是应该坚持仅限于本村村民初始取得宅基地使用权的做法[2]；但为实现土地资源的有效利用，在制度上应有选择的空间，由农民自主选择是否收取使用费；决定有偿使用的，村集体可以自主决定收费的范围、标准、方法等，这是农村集体的应有权利，国家不应过多干预。第二阶段，在城乡一体化的社会保障制度建立之后，农村居民和城市居民的身份差别基本消失，农民有了生活的基本保障，农村社区的开放具备了条件，在宅基地使用权设定上可以按市场方式面向所有社会成员有偿出让，以提高宅基地的使用效率，增加集体收益，但可以规定同等条件下本集体成员具有优先权，以保持农村社区稳定；国家应在土地市场规则、市场培育、市场监管、中介服务方面做好相关工作。
（三）完善宅基地收益分配关系
随着宅基地有偿使用的推广，特别是在允许宅基地自由流转、直接入市后，农村土地价值会大幅提高，集体、农民的土地收益会大幅增加，但也会带来地区收入差异拉大等问题，既需要完善集体的土地收益分配制度，也需要完善税收制度调节收入。首先，不管是给村内还是村外的人使用，只要有收益，都属于宅基地所有权的收益，都归村集体所有，主要用于村集体的公共支出、村民的福利改善等方面，其用途由村民自主决定；应完善村集体财务会计制度，规范其收支行为，加强对集体财务会计的监督。其次，村民作为集体经济组织的成员，可以民主决定宅基地收益的用途等，通过对宅基地收益的享有而实现其村民福利和居住保障（即变实物保障为价值保障）。再次，国家作为管理者，通过土地增值税、所得税等获得相关财政收入，并通过税收调节收入差距，维护社会公平。此外，在允许集体和农民自主设定宅基地使用权的同时，应采取严格控制建设用地供给总量、实施用地项目指标控制、明确宅基地的利用条件等方面加强宅基地使用权的规制，实现私人权利和公共利益的和谐。
注释:
[1]1990年1月3日国务院批转了《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》，进行农村宅基地有偿使用试点工作，但在1993年，为减轻农民负担，国务院取消了农村宅基地有偿使用费和农村宅基地超占费，这一改革措施中途停顿。
[2]关于宅基地使用权取得以后能否自由流转的争论已经很多，笔者认为在保障初始取得公平、实现农民的居住权保障以后，农民将宅基地使用权自由处分是其应有的权利，宅基地使用权自由流转乃大势所趋，但这不是本文讨论的重点。
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