中国法学会环境资源法学研究会2010年年会综述
来源：岁月联盟
时间：2014-06-25
一、林业改革与发展的法律问题
(一)森林法的修改问题
现行的《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)于1984年颁布实施，1998年对其进行了修订。进入21世纪以后，我国对林业的发展方向进行了调整，《森林法》的修改已成为我国当前林业法治建设中最核心的工作。学者们从不同的侧面对《森林法》的修改进行了论述。王树义认为，《森林法》的修改必须解决两个关键问题：一是要弄清《森林法》的修改背景，二是要确立《森林法》的修改原则。从2000年到2010年的10年间，我国相继出台了14个与林业发展相关的法律、法规和政策性文件，其中，2003年出台的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》和2008年出台的《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度的意见》是两个具有重大历史意义的文件。这两个文件既是我国林业发展战略转型的重要依据，也是《森林法》修改的重要依据。在确立《森林法》的修改原则时，应当遵循全面修改原则、不拘泥于现行《森林法》之内容结构原则、连续性和稳定性原则、客观需求原则、充分反映林业改革成果和要求原则、有利于现代林业功能发挥原则以及开放性和可操作性原则等。周玉华认为，《森林法》首先应注重体现森林的生态效益理念，注重发挥森林的生态服务价值，在森林的经营、管理和效益生产中要大力倡导可持续发展理念，即可持续发展应该是《森林法》贯彻始终的指导思想。王建平基于林权改革所凸显的生态建设、生态安全和生态保护这一指导思想以及森林、林木和林地一系列制度构造的理由，提出应该将《森林法》修改为《林业法》。
上述学者是从宏观的层面对《森林法》的修改进行了探讨，还有学者从中观、微观的层面对《森林法》的修改进行了探讨。李启家认为，林权应当类型化，不同类型的森林或者森林生态系统、不同区域的森林可以实行不同的制度，可以采取不同的权利形态。向佐群认为，虽然《森林法》规定了森林的分类管理，但没有构建具体的制度，《森林法》的修改应当把公益林单列专章，并作出专门的、特殊的保护规定。田义文认为，无论是《森林法》的立法目的还是进行林权改革的目的都可以概括为森林要保护、林农要致富，而这二者关系的协调可以通过建立森林生态效益补偿制度来实现，修改《森林法》应更加关注森林生态效益补偿制度的建设。高飞龙提出，森林采伐制度的改革应当从以下4个方面着手：(1)完善林业分类经营政策，实现公权与私权分治；(2)合理界定森林采伐限额的权、责、利关系，促使公权管理自我完善；(3)改革森林采伐许可证管理制度，给经营者以私权空间；(4)健全森林采伐法律责任制度，促使公权与私权各行其是。此外，还有学者从退耕还林、森林病虫害防治、森林认证、森林资源犯罪等不同的角度探讨了《森林法》的修改问题。
《森林法》的修改虽然已经被国家立法机关提上了议事日程，但这是一项系统工程，从修改的历史背景到修改的基本原则、从立法目的的确定到具体法律制度的设计都离不开理论的指导。从现状看，《森林法》一些基本理论问题的研究仍有待深入。
(二)林权改革问题
目前，我国集体林权的改革正在如火如荼地进行，而国有林权的改革还处在试点阶段。但是，无论是已经全面推行的集体林权改革，还是处在摸索阶段的国有林权改革，其中所涉及的法律问题是近年来法学界所普遍关注的焦点问题。
学者们对于集体林权改革问题的探讨主要集中在林地流转、林权纠纷、非公有制林业发展以及集体林权改革的物权法分析等方面。集体林权改革的核心在于盘活林地使用权和林木所有权，从法学的角度看就是应当规范林权流转。杜群、王兆平认为，林地的市场化流转是市场经济条件下集体林地资源配置的必然要求，《森林法》缺乏对林地流转的具体规定，《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定不能反映林地的特征。在这种情况下，集体林权改革的国家政策和地方立法中关于林地流转的范围、参与主体、流转程序和流转期限等规定虽然超越了上位法，但非常好地反映了立法的需求和规范理性，应当对这些有益的立法改革成果进行经验总结，并在适当的时候在国家的立法上加以反映，以促进我国林业的可持续发展。李桦佩、欧丹认为，以“礼”为基础的社会救济途径和以“正式法律”为基础的司法途径并不能很好地解决集体林权纠纷问题，行政解决方式亦有一定的局限性。局限性的突破应该从行政解决方式的程序规范和监督方面着手，其中后者更为重要。程序规范问题可以通过完善相关的制度来解决，而监督问题可根据集体林权纠纷的性质和类型采用独立于行政系统的监督体系来解决，如建立相应的申诉专员制度。包玉华认为，我国集体林权的改革促进了我国非公有制林业的发展，但我国现行立法对非公有制林业的保护并不充分，应当对非公有制林业经营主体放松管制。当前影响非公有制林业发展最主要的问题在于非公有制林业经营主体采伐权的实现，因此，对于集体林权改革中非公有制林业的采伐应当取消采伐许可证制度，实行采伐报告备案制度，以赋予非公有制林业经营主体真正的林木所有权。张红霄从《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)的角度分析了我国集体林权制度的改革，认为《物权法》的贡献在于通过确立林地承包经营权的方式实现由成员集体所有权、用益物权和担保物权组成的完整林地物权，成员权与他物权的双重物权性质使林地家庭承包经营权的完备性和排他性优于一般他物权，为农民权益与集体林业的持续发展提供了在现行宪政框架内最为坚实的制度基础，但林权改革的实践也已证明《物权法》在成员集体所有权、家庭土地承包经营权、林地与耕地调整等方面存在很多不足，建议在修改《森林法》时增加其确定性和可操作性。
由于我国国有林权的改革还处在试点阶段，因此学者们关于国有林权改革的研究成果不像关于集体林权改革的研究成果那样丰富。刘文燕认为，国有林权改革的模式应当区分商品林产权制度模式与公益林产权制度模式。商品林可以采用公司化改制模式、股份合作经营模式、国有民营经营模式；公益林可以采用委托代理模式、“两权合一”事业型模式、准公司型模式、管护承包责任制。周玉华以大兴安岭国有林区为例，分析了大兴安岭国有林区采用“政企合一、政事合一”体制给林区改革带来的种种弊端，认为应当建立大兴安岭国有生态特区，用遵循生态规律的规范指导大兴安岭国有林区的改革与保护，给予大兴安岭林区以特殊的政策，同时建议制定一部《大兴安岭生态特区保护法》。
我国集体林权的改革已经循着相对稳定的模式在推进，改革过程中也面临着各种各样的具体问题，而国有林权的改革目前仍处于宏观模式选择的探索阶段。虽然国有林权的改革与集体林权的改革不能走相同的道路，但由于改革的对象均是森林这一自然资源，因此其中也会有诸多值得借鉴之处。林权改革是我国当前正在进行的重要改革之一，由此产生的理论性与实践性课题仍将是学术界需重点研究的内容。
二、生态保护与资源管理的法律问题
(一)湿地保护立法的问题
我国是世界湿地资源的主要分布国家之一。湿地生态系统的独特功能是其他生态系统功能所不能替代的。自1992年加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(以下简称《湿地公约》)以来，我国相继制订了《中国湿地保护行动计划》和《全国湿地保护工程规划》，为湿地保护的各项工作提供了指导。但是，制定我国的湿地保护立法的呼声一直都没有停止过。对于湿地的法律保护，学者们存在不同的看法。蔡守秋、吴贤静认为，我国缺乏专门的湿地保护法规和专门的湿地保护管理法律制度，湿地法律保护制度建设明显不能满足湿地保护管理实践的需求，为了促进和保障我国湿地保护管理工作的可持续发展，应该制订《中华人民共和国湿地保护条例》，建立健全我国湿地保护法律制度体系，包括湿地规划制度、湿地有偿使用制度和占用补偿制度、湿地调查、监测和信息共享制度、湿地分级分类保护和名录制度、湿地自然保护区制度、湿地公园制度、湿地保护小区、湿地多用途管理区或季节性保护栖息地制度、湿地风险评估制度、湿地合理利用制度、湿地环境恢复和生态补偿制度、湿地法律实施保障制度等。高利红认为，由于我国没有将湿地作为独立的生态类型进行保护，使得当前涉及湿地保护的多部立法之间关系不协调，一些重要的保护措施缺失，因此，制定《中华人民共和国湿地保护法》(以下简称《湿地保护法》)势在必行，并且《湿地保护法》应当将生态优先和可持续利用作为基本理念，并着力解决保护对象、管理体制、生态补偿这三个核心问题。胡德胜认为，虽然湿地需要通过法律加以保护，但没有必要单独立法，应当借鉴《湿地公约》的立法模式，将湿地纳入自然保护区中予以保护。柯坚认为，湿地保护问题不能通过立法来解决。因为湿地是生态系统给人类社会提供的一个功能，是一个功能概念，而不是法律概念。当前我国对于湿地的保护应当从单一的管制走向多元参与的保护机制，构建具体的保护机制并制订具体的保护计划，设立具有灵活适应性的机构比立法更为重要。除上述观点外，还有学者采用实证分析的方法对湿地的开发与利用、湿地资源补偿、湿地认证以及湿地的个案保护等问题进行了研究。
作为与森林和海洋并列并被称为地球三大生态系统之一的湿地，其保护工作必须纳入法制的轨道。虽然我国还没有出台专门的法律、法规对湿地进行保护，但相关的立法中已经规定了湿地保护的一些措施，并且一些地方已出台了专门的湿地保护地方性法规。从国家的相关管理部门和大多数学者的意见看，制定专门的湿地保护立法的意见更受青睐。今后无论选择何种立法模式对湿地进行保护，包括湿地的法律内涵、湿地保护的基本原则、湿地保护的管理体制、湿地保护和管理的基本制度选择等基本理论问题都需要解决。
(二)自然保护区立法的问题
2004年初，我国正式启动了关于中华人民共和国自然保护区法的立法工作，但迄今为止对于法律草案的名称问题仍未解决，先后出现了《自然保护区法》、《自然保护地法》、《自然保护区域法》、《自然遗产保护法》四种名称，由此引发的学术争论是此起彼伏。周训芳针对全国人民代表大会环境资源委员会提出的《自然遗产保护法》草案征求意见稿发表了自己的意见，认为将自然遗产界定为整个国家级自然保护区加上整个国家级风景名胜区，将对我国已经建立的、成熟的自然保护区体系造成极大的破坏，省级自然保护区将在一夜之间土崩瓦解、丧失殆尽，这对我国自然保护区的保护来说是一种历史性的倒退，因此应当予以否定。我国的自然保护区立法工作应当结合实际，先脚踏实地地制定出一部科学可行的《自然保护区法》，以巩固已取得的自然保护成果，然后在此基础上制定一部《自然保护法》作为我国的自然保护基本法，以全面迎接生态文明新时代。王灿发认为，许多国家都建立了比较完备的自然保护区法律体系，其立法的形式和名称、分类体系、管理体制、资金机制、管理制度和措施因其具体国情的不同而有很大的差别。鉴于我国立法特别注重体系完整的特点，我国对于自然保护区的立法应当称为《自然保护区法》或者《自然保护地法》。这部法律应完善自然保护区管理体制和资金机制，建立和完善自然保护区规划制度、自然保护区基础调查和信息公开制度、土地权属制度、功能分区制度和公众参与制度等。陈德敏、孟甜认为，我国当前的自然保护区立法中缺乏利益协调的内容，自然保护区立法必须强调保护与可持续发展的关系，贯彻衡平各种利益的立法指导思想，确立遵循生态规律、协同合作、与社区协调发展等自然保护区的立法原则，完善自然保护区的生态补偿制度、资源产权制度和公众参与制度。此外，还有学者从自然保护区管理机构的角色定位、自然保护区旅游、自然保护区生态补偿制度、自然保护区公众参与制度、自然保护区集体林权制度改革、美国自然保护区立法对我国的启示等方面阐述了我国自然保护区立法的相关问题。
1956年我国建立了第一个自然保护区———鼎湖山自然保护区，1994年我国颁布了第一个综合性的自然保护区法规———《中华人民共和国自然保护区条例》，至今我国已经形成较为成熟的自然保护区体系，社会对于自然保护区的认可程度高，因此，立法时使用《自然保护区法》的名称更适合我国的国情。目前亟须解决的问题是如何科学界定自然保护区的内涵与外延，理顺自然保护区的管理体制并建立和完善自然保护区法律管理制度。
(三)野生动物保护的法律问题
制定保护野生动物的法律是我国林业法治建设的重要组成部分。虽然我国于1988年就颁布了《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野生动物保护法》)，但到目前为止，该法的实施效果并不理想。2004年我国对《野生动物保护法》进行了修订，但只是把第26条第2款修改为：“建立对外国人开放的猎捕场所，应当报国务院野生动物行政主管部门备案”。客观地讲，《野生动物保护法》自颁布至今已逾20年，立法背景的变迁使得这部法律日益面临着全面修订的问题。
本次会议对于野生动物法律保护问题的探讨主要集中在野生动物的定义、野生动物猎捕(狩猎)许可证拍卖、动物的权利等方面。周训芳认为，《野生动物保护法》给野生动物下的定义缺乏科学性，应当考虑到驯养繁殖的野生动物。王灿发认为，将野生动物分为陆生野生动物与水生野生动物两类，以至于需要两个管理部门分别进行管理，而这种部门分割的管理方式是不符合环境保护要求的。在谈到野生动物猎捕(狩猎)许可证的问题时，与会多数学者认为，应当借鉴外国的经验，从种群的动态管理出发，确立和实施野生动物许可证拍卖制度。王灿发认为，进行野生动物猎捕(狩猎)许可证拍卖时，林业管理部门对野生动物种群的大小、生态承载力的强弱、狩猎的数量要有准确的数据，而现实情况是，我国林业管理部门事实上对此并没有准确的统计。另外，考虑到我国国民的素质和管理人员的素质，在我国现阶段实行野生动物猎捕(狩猎)许可证拍卖制度并不合适。在谈到目前社会上普遍关注的动物权利问题时，焦艳鹏认为，在动物保护法中不需要设置动物的权利，不能走进只有设置动物的权利动物才能进入管理范围的误区。柯坚认为，动物权利的概念从法律上讲缺乏连贯性和一致性，也缺乏社会普遍意义，在人权还没有得到充分保护的情况下奢谈动物的权利不合时宜。针对食用野生动物产生的疾病传播问题，朱沛智认为，制定《野生动物保护法》时应当在立法目的中加入预防疾病传播的内容，同时应当规定野生动物保护行政主管部门应通过多种方式向公民宣传保护野生动物的作用，宣传擅自食用野生动物给人体带来的危害以及与卫生部门建立一种协作机制以控制或者禁止食用野生动物。此外，还有部分学者从野生动物致害和野生动物驯养繁殖的角度论述了应如何完善《野生动物保护法》的问题。