西部退耕还林还草法制问题研究

　　3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。
　　退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。
　　四、对策建议。
　　1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。
　　（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。
　　（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。
　　（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。
　　（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。
　　2、对部分不合理法条进行修改。
　　（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。
　　结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。
　　（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。
　　3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。
　　退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：
　　（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。
　　（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。
　　（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。
　　上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。
　　【参考文献】
　　[1]　李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.
　　[2]　秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.
　　[3]　退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。
　　[4]　陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.
　　[5]　政策要览。农村工作通讯，2004.11.
　　[6]　黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.
　　[7]　郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[M].北京：中国人民大学出版社，1999.
　　[8]　宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。
　　[9]　国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.
　　[10]　宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.
　　[11]　高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.
　　[12]　陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.
　　[13]　宁恽营。我国退耕还林补偿机制研究。中国优秀硕士学位论文全文数据库。