法理学视野下的村民自治权:争议/歧见与解析

　  摘 要：作为村民自治法律问题研究的基础性命题，村民自治权的研究近年来逐渐引起人们重视，但我国学术界在村民自治权的内涵与法律性质、主体、内容等方面均有较多歧见，存在多种不同学说。系统梳理这些不同观点，并从法理上对村民自治权进行解析，有助于对村民自治权的更好保障。
　　关键词：村民自治权；权利；权力；主体；内容

　　新世纪以来，村民自治正在不断走向深化。长期研究我国村民自治的徐勇教授在总结中国村民自治的建设时指出：“村民自治的组织建设已基本完成，开始进入一个通过组织重建实现村民民主权利的新的历史时期。村民自治不仅仅是国家治理乡村的一种方式，同时也是国家赋予农民一项不可剥夺、不可转让的基本权利。”①的确，随着村民自治实践的深化，村民自治权问题日益凸显，成为村民自治法律问题研究中的一个重要的基础性问题。从法理上解析村民自治权，弄清楚其本质，是研究村民自治法律问题的基础命题和进一步开展村民自治法律问题研究的重要前提，也是更好保障村民自治权的基本要求。
　　
　　一、村民自治权的内涵与法律性质
　　
　　有关村民自治权的内涵，我国学术界尚未达成一致的论述，出现了众说纷纭的状况。如张广修、张景峰认为，“村民自治权是法律确认的法定村村民享有的以民主方式自我决定和处理村庄公共事务和公益事业的一种基层自治民主权利”。郝红梅认为，“村民自治权是我国村民通过村民自治组织依法处理与村民利益相关的村内事务的自治权利和自治权力”。潘嘉玮、周贤日认为，“村民自治权是通过一定形式组织起来的区域性群众组织依据国家立法对一定范围内的公共事务进行管理的权力”。王旭宽认为，“村民自治权是村民在国家法律范围内，以社会契约的形式共同行使对村民自治事务的议事权、决策权、管理权、监督权，是村民权利的集合”②。从上述对村民自治权涵义的论述中不难发现，当前学者们主要是从村民自治权的性质、主体与内容等方面来界定其内涵的。但从这些表述也可以看出，很多学者没有很好地区分和明确村民自治权究竟是权利还是权力这一最基本问题。实际上，村民自治权是“权利”还是“权力”的法律性质问题是界定村民自治权以及深入研究村民自治权首先要回答的一个关键性问题。③村民自治的核心是村民自治权问题。目前我国宪法和法律对行使村民自治权的主体、条件和内容都较少涉及，并没有从法律上明确村民自治权的性质，也就是说，村民自治权究竟是一种国家权力或公共权力，还是一种法律权利，并不是十分清晰的。关于村民自治权的法律性质问题在学术界也存在很大的争议，主要存在三种代表性的观点。
　　第一种观点是权利说，主张村民自治权是一种自治权利，而不是权力。很多学者持这种观点，如王德志、王禹、张广修与张景峰、郝耀武等人。王禹认为，“村民自治权是一种自治权利，而不是自治权力”。村民自治权是基层民主自治权利的一种，具有法定性。村民自治的权利有两种，一种是村民个人可以直接参与行使的自治权利，如村民参加村民会议的权利，村民选举村民委员会成员的权利和被选进村民委员会的权利，村民监督村民委员会工作的权利等等；另一种是村民个人无法直接参与行使，而必须通过村民委员会或村民会议、村民代表会议来行使的自治权利，如对本村经济、治安、文化生活、农作物生产规划等有关村民利益的重大事项，必须通过村民会议、村民代表会议或者是村民委员会决定。但一方面王禹主张村民自治权只是一种自治权利而不是自治权力，另一方面他却又承认，上述村民自治权中的第二种类型对于村民来说，具有一定的公共权力性质，④可见其观点也有自相矛盾之处。还有学者从公权和私权角度来分析认知村民自治权，认为村民自治权属于私权，需要私权救济。⑤
　　权利说最新的研究成果由吉林大学法理学博士郝耀武和武汉大学博士生杨成做出。前者在其2009年完成的博士论文中提出，村民自治权是规定在法律中的村民的一种利益，而村民自治本身不包括国家的强制力因素，村民自治权属于权利实现机制，而非权力运行机制，基于此，他得出结论：村民自治权是权利，而不是权力。⑥后者则认为，由于村民自治权的主体是以“村”为自治单位的全体村民，村民自治权具有本源性、自主性和“利得”性，基于这些理由，村民自治权的性质应当是权利，而不是权力。虽然村民委员会受全体村民的委托行使一定的自治权，但村民委员会行使的自治权却不具有公权力性质。村民委员会所行使的自治权是村民委托其行使的，即使由其行使，它也必须体现村民的意志，以村民的利益为依归。村民委员会在行使自治权时不能采取强制性措施，它的行使依靠的是来自农村社区的权威，即村民对它的认同，而不是该组织自身的权威，更不是借助国家的权威。如果将村民委员会所行使的自治权界定为公权力，将导致村民自治偏离其自治的本质，甚至导致村民委员会将自己的意志强加于村民，最终导致村民自治组织行政化，并进而最终导致村民自治权异化为国家权力。因此，将村民自治权的性质界定为村民所享有的自治权利，是村民自治本质属性的体现。⑦
　　第二种观点是权力说，主张村民自治权是村庄范围内的公共管理权力。杨成研究后指出，“关于村民自治权的性质，大部分学者认为村民自治权是自治权力”⑧。但据我们的分析，自治权的“权力说”主要见于对民族区域自治和特别行政区自治等地方自治权的分析，在村民自治领域持权力说的学者事实上并不多，且主要集中于上世纪90年代对于村民自治机关职权的讨论时使用“权力”。进入21世纪之后，“权力说”较有代表性的是潘嘉伟和周贤日，他们认为，村民自治权是“通过一定形式组织起来的区域性群众组织依据国家立法对一定范围内的公共事务进行管理的权力”。但诧异的是，他们在同一著作中又认为村民自治权是“村民的一项权利”。⑨可见其观点是自相矛盾的，并没有真正把握村民自治权的本质。沈岿则认为村民委员会行使的是一种准政府组织的权力。⑩
　　权力说最新的研究成果由北京大学博士生田飞龙做出。他指出，就分散化的宪法学和行政法学视角而言，村民自治权当属“民主自治权利”，但就统一公法学而言，村民自治权则属于一种“社会公权力”，认为“村民自治权很容易被统一公法学解读为一种社会公权力。这一认识超越了宪法学和行政法学的分散化视角，以分权而非主权的立场肯定了国家之外的社会自治的权力性质。只有确定了村民自治权的社会公权力性质，我们才能够理解为何‘指导关系’的表述是科学合理并应该获得制度保障的”(11)。因此他得出一个初步结论：在统一公法学的视野中，村民自治权是一种社会公权力，而不仅仅是“民主自治权利”；在村民自治权的外部关系上，所谓“指导关系”表述的是国家公权力和社会公权力的权力间关系问题，在村民自治权的内部关系上，村委会和村民之间是一种自治权力关系。
　　第三种观点是权利与权力双重属性说，主张村民自治权具有权利和权力的双重属性。这种观点的代表性人物是崔智友博士。他认为，就村民而言，它具有权利的属性；就村民委员会而言，它具有权力的属性。从我国国家权力机关的设置来看，最基层的国家政权机关是乡镇政府，村民自治是乡镇以下的社区自治。因此，村民自治权不属于“国家权力”的范围。但就村民自治而论，自治权对社区或村内部来说，是自治体机关管理或办理本村公共事务和公益事业的管理权，这种管理权对每个村民都有约束力。对社区或村外部来说，就是排除政府机构干预村民自治事项的法律权利。因此，村民自治权应当具有两重性质。从来源上看，村民自治权是法律赋予村民自治主体的一种权利，而村民自治主体在行使村民自治权时，对构成村民自治主体的每一个村民来说，又是一种具有内部管理色彩的公共权力，不过这种公共权力只能对村民自治体有效，而不能对村民自治体之外的法律关系主体产生法律上的权力效力。(12)何泽中博士也持双重属性说，但他认为，村民自治权既是村民的一种“自治权力”，又是村民的一种“自治权利”，是村民所特有的一种“职权”。在权利享受和行使过程中，权利又成为了一种权力，如村民的选举权，既是一种权利，又是一种权力，村民有选举和被选举权利，又有罢免权力。(13)此外，张英洪等也认为，“自治权既是一种权力，也是一种权利。相对于地方政府等来说，自治权就是一种权力；而相对于公民参与共同体的活动来说则是一种权利”(14)。近年来双重属性说得到不少人赞同，渐有成为通说之势。